II OSK 607/21

SENTENCJA Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 828/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 828/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35), odmówił skarżącemu – A. C. (wniosek z 25 września 2017 r.) udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji stwierdził, że strona przebywając na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu ważnej 30 dni, w okresie od dnia 23 sierpnia 2017 r. do 6 października 2017 r. wydanej przez konsula [...] w celu – turystyki, wskazując jako miejsce docelowe K. , złożyła w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Tym samym, organ I instancji stwierdził, że strona nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniając jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują na to, iż skarżący uzyskując [...] wizę Schengen w celu – turystyki, miał pełną świadomość tego, że jego pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy. Zdaniem organu odwoławczego, wskazuje na to bardzo krótki okres czasu, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu strony w Polsce w związku z zamiarem podjęcia tutaj pracy licząc od dnia jego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dla tej oceny nie ma znaczenia fakt, że zatrudnienie strony miałoby nawet nastąpić po upływie okresu pobytu wynikającego z ww. wizy. Okres pobytu w strefie Schengen, posłużył stronie do tego, ażeby podjąć działania w celu uzyskania możliwości legalnego pobytu w Polsce w związku z zatrudnieniem. Zdaniem Szefa Urzędu, nie jest także istotne, czy cel pobytu wynikający z wizy został zrealizowany (sugerowany cel główny), jak również, że cel dalszego pobytu może być dowolnie ukształtowany. Szef Urzędu stwierdził, że organ I instancji procedując nad wnioskiem, nie naruszył przepisów prawa proceduralnego czy materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Poza tym w związku z tym, że strona nie wykazała aby posiada cel uzasadniający jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, organ odwoławczy odstąpił od dalszego badania, czy spełnia ona wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach; art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.; art. 348 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 76 § 1 K.p.a., jak i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 828/20, uwzględniając skargę, wskazał, że organy w rzeczywistości nie rozpoznały sprawy w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełniła przesłanki umożliwiające udzielenie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Zamiast tego skupiły się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski. Kwestia ta zaś pozostawała poza zakresem właściwości organu I instancji, co organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach. Doszło tym samym do naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, powodem ww. uchybień była błędna wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Przy ocenie dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Sąd wskazał, że w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku przed nowelizacją ustawy o cudzoziemcach, zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy w brzmieniu sprzed tej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 577). W takim zaś stanie prawnym przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach, który wcześniej nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym (jak skarżący), odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych. W konsekwencji powyższego art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19). Sąd wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ, dokonując wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, nawiązał do treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, gdy okaże się, iż cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż deklarowany przez niego dla potrzeb wjazdu, właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji w dążeniu do wyjaśnienia przesłanek istotnych dla oceny zasadności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a., polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że: • treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, • organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zasadniczo zaistniałe w niniejszej sprawie zagadnienie prawne wywołane w skardze kasacyjnej na tle art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a wynikłe z wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżonej decyzji było już przedmiotem wielokrotnej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w odniesieniu do tożsamych zarzutów skargi kasacyjnej jakie zostały sformułowane w innych sprawach. Skład orzekający w pełni podziela przedstawione tam stanowisko i przyjmuje je jako swoje (patrz np. wyroki NSA: z 4 listopada 2021 r., II OSK 673/21; z 3 listopada 2021 r., II OSK 486/21; z 19 października 2021 r., II OSK 2827/20). A mianowicie, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (patrz wyroki NSA: z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19; z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19 i inne). W innym wypadku przyjęcie poglądu, że art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zawiera swoistą sankcję w postaci odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy za czyny, które nie mają bezpośredniego związku z okolicznościami dotyczącymi pobytu czasowego cudzoziemca – oznacza, że stanowisko organu oparte jest na wykładni contra legem (por. wskazywany wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2827/20). Ponadto należy podzielić pogląd Sądu I instancji, wg którego, stanowisko przedstawione powyżej wzmacnia wprowadzenie ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r., co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże o ich zastosowaniu przesądza to kiedy cudzoziemiec złożył wniosek. Zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w ustawie nowelizującej, nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Analiza uzasadnienia projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach prowadzi zaś do wniosku, że w dacie złożenia wniosku przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Należy wziąć pod uwagę, że w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) – druk sejmowy nr 3072. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący prawa materialnego nawiązujący do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro zasadnie Sąd I instancji uznał, że przyjęta przez organy administracji obu instancji wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, stanowiąca jedyny powód odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, była wadliwa, to trafne jest także stanowisko Sądu I instancji, wg którego naruszono powołane przepisy postępowania, gdyż nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści ww. przepisów, gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, że organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem I instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było więc przedwczesne. Przedstawione zaś powyżej stanowisko materialnoprawne determinuje także przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o bezpodstawności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.