II OSK 3025/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2783/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Wrocławia na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2783/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Prezydenta Wrocławia na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., którym uchylono postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2014 r., wymierzające Prezydentowi Wrocławia karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wydanie decyzji z [...] kwietnia 2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch kontenerowych stacji transformatorowych na działkach nr: [...] wraz ze zjazdami z dróg publicznych. Budowa linii kablowych średniego i niskiego napięcia w rejonie ul. [...], w ulicach: [...] wraz z budową złączy kablowych niskiego napięcia", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.). i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi Wrocławia kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Wrocławia zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: – naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz, U. 2017 nr poz.1073 z późn. zm.) i błędne uznanie Sądu, iż dzień doręczenia niekompletnego podania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tożsamy z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp, co uniemożliwia odliczenia czasu na uzupełnienie wniosku od całościowego czasu jaki strona skarżąca miała na wydanie decyzji lokalizacyjnej; – naruszenie art. 51 ust. 2 i 2 c w zw. z art.53 ust. 4 i 5. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2017 nr poz.1073 ze zm.), poprzez błędne i nieuzasadnione uznanie Sądu I instancji, że inwestor nie będzie składał zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji i czasu tego nie można odliczyć od czasu, który skarżąca przeznaczyła na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a równocześnie błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nie powinno odliczać się czasu jaki inwestor miał na skuteczne zażalenie od postanowienia uzgadniającego decyzję o lokalizacji celu publicznego od całkowitego czasu jaki strona skarżąca miała na wydanie decyzji co spowodowało naliczenie kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za 4 dni stwierdzonej zwłoki w wydaniu decyzji; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa, naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 75 §1 , art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz przekroczenie w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; – naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż Minister trafnie nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65 dniowego terminu okresów oczekiwania na wniesienie zażaleń od pozytywnych postanowień uzgodnieniowych, co wpłynęło na naliczenie kary pieniężnej w wysokości 2000 zł odpowiadającej 4 dniom zwłoki w wydaniu decyzji, a w konsekwencji naruszyło zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Pierwsze zagadnienie wynikające z zarzutów kasacyjnych dotyczy liczenia terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niekompletny. Zgodnie z art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do powyższego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że 65-dniowy termin rozpoczął bieg w dniu 11 grudnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dacie złożenia wniosku; natomiast nie wliczono do tego terminu okresu związanego z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, konkretnie 11 dni od dnia wezwania do dnia uzupełnienia wniosku. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu brak było podstaw, aby początek 65-dniowego terminu liczyć dopiero od dnia, w którym usunięte zostały braki formalne wnioski. Niewątpliwie obowiązkiem organu po złożeniu podania jest niezwłoczne zbadanie, czy odpowiada ono wymogom formalnym oraz ewentualne podjęcie czynności nakierowanych na usunięcie braków wniosku (art. 64 § 2 kpa). Według literalnego brzmienia art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin 65 dni na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku, przy czym w przepisie nie zawarto zastrzeżenia wskazującego na to, że chodzi o złożenie wniosku, który nie jest dotknięty żadnymi brakami formalnymi. Jak zaznaczył NSA w wyroku z 30 stycznia 2019 r. II OSK 553/17, inna niż literalna wykładnia art. 51 ust. 2 u.p.z.p. byłaby sprzeczna z celem instytucji kary z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. W rezultacie NSA w powołanym wyroku wyraził pogląd, z którym zgadza się Skład orzekający, że właściwa wykładnia wymienionego przepisu powinna polegać na tym, że wszczęcie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje także wtedy, gdy zostanie złożony wniosek dotknięty brakami formalnymi, zaś odliczeniu od terminu załatwienia sprawy podlegają okresy przeznaczone na uzupełnienie braków takiego wniosku, jako okresy opóźnień zawinione przez stronę. Odmienne stanowisko strony skarżącej, aczkolwiek mające oparcie w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych, nie zasługiwało na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej wskazano na niezasadność nakładania "finansowej sankcji na organ lokalizacyjny za okres od złożenia podania do dnia złożenia kompletnego wniosku", podczas gdy w niniejszej sprawie okres związany z uzupełnieniem braków wniosku nie został wliczony do 65-dniowego terminu, stosownie do przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji wyjaśnił, że w okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji, dlatego opóźnienie związane z tym okresem podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wobec powyższego nietrafny okazał się zarzut kasacyjny, w którym podniesiono naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Drugie zagadnienie poruszone w zarzutach kasacyjnych odnosi się do możliwości odliczenia od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu oczekiwania na upływ terminu 7 dni, w jakim może być zaskarżone postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p., decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi specjalistycznymi organami, przy czym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa, a zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Z przepisu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się "po uzgodnieniu", co oznacza, ze organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek przygotować projekt decyzji, który podlega ocenie przez organ administracji w ramach właściwych mu kompetencji. Stosownie do art. 106 § 1 kpa, decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez organ uzgadniający. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia (art. 106 § 5 kpa), z tym że w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko Ministra, który nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65-dniowego terminu "okresów oczekiwania na wniesienie zażaleń od pozytywnych postanowień uzgodnieniowych", wyjaśniając jednocześnie, że trudno racjonalnie zakładać, aby inwestor składał zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie została skutecznie podważona, aczkolwiek argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest częściowo trafna. Zasadnie zwróciła strona skarżąca uwagę na kwestię wykonalności postanowienia wydanego przez organ uzgadniający, przywołując Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. OPS 8/98. Wprawdzie wymieniona Uchwała nie ma już mocy wiążącej, to jednak ma istotne znaczenie dla interpretacji art. 106 kpa i art. 143 kpa. Zgodnie z tezą Uchwały, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa narusza przepis art. 106 § 1 kpa. Przedmiotem rozważań NSA było pytanie związane z wątpliwościami, czy reguła zawarta w art. 143 kpa ma zastosowanie także do postanowień, o których mowa w art. 106 kpa, zwłaszcza czy można mówić o zajęciu przez organ stanowiska w rozumieniu art. 106 kpa, gdy postanowienie organu współdziałającego nie jest ostateczne. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że postanowień, o jakich mowa w art. 106 § 5 kpa nie można porównywać bezpośrednio z innymi postanowieniami administracyjnymi, mającymi charakter typowo procesowy. Stwierdzono, iż należy przyjąć zasadę, że wszędzie tam, gdzie chodzi o kwestie materialnoprawne, to jest o samą sprawę administracyjną będącą przedmiotem postępowania administracyjnego lub o jej elementy, samo prawo procesowe nie może decydować o charakterystyce danej instytucji prawnej. W szczególności w takim właśnie kierunku powinna pójść interpretacja kwestii wykonalności postanowienia wyrażającego opinię organu współdziałającego. Dalej zaznaczono, iż organ prowadzący postępowanie główne wiedząc, że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien liczyć się z możliwością zmiany stanowiska (opinii) i właśnie w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości. Kontrowersyjna zatem kwestia wykonalności postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 kpa ustępuje warunkowi jego trwałości, który ma podstawowe znaczenie dla realizowania zasady prawdy obiektywnej. Zauważono również, że nawet bez wniesionego jeszcze zażalenia, posługiwanie się stanowiskiem (opinią) pierwszej instancji jest przedwczesne. Przedwczesne bowiem wydanie decyzji w postępowaniu głównym powoduje, że zasada dwuinstancyjności nie będzie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko (opinię), a cel postępowania zażaleniowego zostanie podważony. Zaakcentowano też, że trwałość stanowiska (opinii) innego organu, sformułowanej w trybie art. 106 kpa, jest niezbędna dla uzyskania pewności prawnej i w celu uniknięcia ujemnych konsekwencji dla samej decyzji głównej, wydawanej z wykorzystaniem takiego stanowiska. Przytoczone uwarunkowania niewątpliwie osłabiają argumentację Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził brak podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu okresu oczekiwania na moment, kiedy postanowienie o uzgodnienie projektu decyzji stanie się ostateczne, a dla uzasadnienia tej oceny wskazał na regulację art. 143 kpa. W tym kontekście zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że w okolicznościach konkretnej sprawy oczekiwanie na upływ terminu przewidzianego na zaskarżenie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia może stanowić opóźnienie, które będzie na mocy art. 51 ust. 2c odliczone od terminu ustawowego przewidzianego dla wydania decyzji. Nie można bowiem w sposób automatyczny wykluczyć takiej sytuacji, zwłaszcza, gdy wydano postanowienie odmowne, jak też postanowienie uzgadniające, ale z dodatkowymi zastrzeżeniami co do warunków lokalizacji inwestycji. Podkreślić należy, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Natomiast od organu prowadzącego postępowanie główne zasadniczo zależy to, jaki jest bieg sprawy po dokonaniu uzgodnienia w drodze postanowienia lub wskutek "milczącego" uzgodnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku II OSK 553/17, nawiązując do Uchwały OPS 8/98 wskazał, że gdyby rzeczywiście na postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 kpa wniesione zostało zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie NSA zauważył, że organ administracji wymierzając karę ma możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione, organ administracji wymierzając karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie, nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r. II OSK 1841/17). W świetle powyższych uwag należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała takich szczególnych okoliczności, które mimo pozytywnych postanowień uzgadniających, pozwalałyby potraktować okres przewidziany formalnie na złożenie zażalenia jako opóźnienie podlegające odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nie jest adekwatna do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności strona skarżąca nie podała jakie konkretnie okresy miałyby być odliczone w związku z możliwością zaskarżenia postanowień uzgadniających, a ponadto pominięto okoliczność, że uzgodnienia dokonane były również w drodze "milczącej zgody", w tym ponowne uzgodnienie przeprowadzone po zmianie wniosku. Zaznaczyć należy, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił szczegółowe ustalenia warunkujące obliczenie okresów przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji sporządzonego po modyfikacji wniosku przez inwestora. Organ odwoławczy precyzyjnie wyjaśnił z jakich przyczyn przyjął 4-dniową zwłokę w wydaniu decyzji i obniżył karę pieniężną do 2000 zł w miejsce kary 5000 zł wyliczonej przez organ pierwszej instancji. Stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonej decyzji, a następnie w zaskarżonym wyroku znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, zebranym i ocenionym zgodnie z wymogami ustanowionymi w przepisach art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 kpa. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się wszystkie zarzuty sformułowane w obu podstawach kasacyjnych. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.