I OSK 85/19

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N., J.W., A. N., K. N., J.N. i A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 524/18 w sprawie ze skargi J. N., J.W., A. N., K. N., J.N. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. ( sygn. akt II SA/Łd 524/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę: J.N., J. W., A.N., K.N., J. N. i A.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 marca 2018 roku nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] a w której to decyzji orzeczono o: 1) odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] , (ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działki ewidencyjnej o numerach [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha (ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]), 2) zwrocie na rzecz J. N. w ½ części udziału we współwłasności oraz J.W. w ½ części udziału we współwłasności, części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...] (utrzymaną w mocy - w części dotyczącej wywłaszczenia - decyzją Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...]), stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w [...], w obrębie [...], (ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...]), 3) zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] kwoty [...]zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednim właścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] i zobowiązaniu: J.W. do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł oraz J. N. do zwrotu kwoty w wysokości [...]zł, 4) zwrocie na rzecz J. N. w 3/8 części udziału we współwłasności oraz na rzecz J.W. w 5/8 części udziału we współwłasności, części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], w obrębie [...], (ujawnionej w Księdze wieczystej KW nr [...]), 5) zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...]kwoty [...] zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednim właścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] i zobowiązaniu: J.W. do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł oraz J.N. do zwrotu kwoty w wysokości [...]zł (...) – i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (mająca urządzoną księgę wieczystą KW nr [...]) i jako działka nr [...] o pow. [...] ha (mająca urządzoną księgę wieczystą KW nr [...]). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.N., J.W., A.N., K. N., J.N. i A.N. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1. (cyt.): "art. 136 § 3" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: "u.g.n.) - poprzez uznanie, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...]jako działki nr [...]o pow. [...]ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] i nr [...]o pow. [...] ha dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia, 2.(cyt.): " art. 137 § 1" u.g.n. – poprzez przyjęcie, że wybudowanie: a) infrastruktury technicznej, tj. linii wysokiego napięcia, kanalizacji deszczowej i gazociągu - wybudowanych na działce [...] stanowi cel wywłaszczenia, o jakim mowa w decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. utrzymanej w mocy decyzją Urzędu Miasta [...] z dnia [...] Iipca 1985 r.; b) zaplecza budowy dla wykonawców z magazynami materiałów, barakami dla pracowników, biurem budowy oraz bazą sprzętu i drogą techniczną na działce [...] stanowi cel wywłaszczenia, o jakim mowa w decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. utrzymanej w mocy decyzją Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1985 r., c) infrastruktury technicznej, tj. linii energetycznej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, ciepłociągu, wodociągu, gazociągu i linii telefonicznej wybudowanych na działce [...] stanowi cel wywłaszczenia, o jakim mowa w decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. w sytuacji gdy: - organ administracji nie ustalił, kiedy dokładnie rozpoczęto i zakończono budowę infrastruktury wskazanej w pkt I pkt 2 lit. a i c skargi, - organ administracji nie ustalił, jaki był cel wywłaszczenia działki [...], tj. jej przeznaczenie, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1984 r., opierając się o treść innej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", dotyczącej innego osiedla i innej działki (działki [...] , a nie działki [...] - infrastruktura wskazana w pkt I pkt 2 lit. b skargi stanowi tymczasowe naniesienia niezwiązane z gruntem, zaś celem decyzji wywłaszczeniowej nr [...] było budownictwo mieszkaniowe - osiedle "[...]". 3. (cyt.) " art. 137 § 2" u.g.n. - poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać zwrócona skarżącym w części pomimo, że infrastruktura opisana w pkt 2 skargi zajmuje zaledwie jej ułamek, zaś pozostała część nieruchomości nadaje się do zwrotu. Co więcej, istnienie infrastruktury nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.- poprzez błędną kontrolę ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę [...] polegającą na bezzasadnym przyjęciu ich kompletności i prawidłowości, podczas gdy organ nie ustalił: a) jakie było przeznaczenie działki [...] w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1984 r., opierając się o treść innej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] - budowa osiedla mieszkaniowego [...]", dotyczącej innego osiedla i innej działki (działki [...], a nie działki [...]), b) w której części nieruchomości zostały usytuowane urządzenia infrastruktury technicznej, mające uniemożliwiać jej zwrot oraz jaką część nieruchomości one zajmują, c) w jakich konkretnie terminach zakończono budowę infrastruktury znajdującej się na terenie nieruchomości, oraz czy miało to miejsce przed czy po uzyskaniu przez decyzje wywłaszczeniowe przymiotu ostateczności, jak również tego, w jakim terminie po wywłaszczeniu zakończono jej budowę; d) sposobu zagospodarowania nieruchomości aktualnego na dzień wydawania decyzji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto skarżący, choć początkowo wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie to jednak w piśmie z dnia 6 września 2021 r. wyrazili zgodę na rozpoznanie w/w skargi na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] również wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: (cyt.): "art. 136 § 3 i art. 137 § 1 oraz 2" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: "u.g.n.) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi zaś, iż argumentacja towarzysząca zarówno zarzutom materialnoprawnym jak i procesowym była niejednokrotnie identyczna a w pozostałej części ściśle ze sobą powiązana, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie. Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę J. N., J.W., A.N., K.N., J.N. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 roku nr [...], mocą której organ wojewódzki uchylił – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – w całości (częściowo korzystną dla skarżących) decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (mająca urządzoną księgę wieczystą KW nr [...]) i jako działka nr [...] o pow. [...] ha (mająca urządzoną księgę wieczystą KW nr [...]). Zdaniem bowiem Wojewody, zagospodarowanie objętych wnioskiem zwrotowym nieruchomości, wskazywało w tym przypadku na realizację celu wywłaszczenia. Pogląd ten podzielił zaś następnie Sąd Wojewódzki i podziela go także skład orzekający. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. (nieprawidłowo określonym w skardze kasacyjnej jako: "art. 136 § 3"), poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Natomiast po myśli art. 137 ust. 1 i 3 u.g.n. (również nieprawidłowo określonymi w skardze kasacyjnej jako: "art. 137 § 1 i § 2"), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zgodzić się zatem należy z wykładnią powyższych regulacji prawnych, dokonaną przez Sąd Wojewódzki, a który stwierdził, że z w/w przepisów wynika, iż uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że objęta takim wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko bowiem nieruchomość, która spełnia, wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznania za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zgodzić się także wypada z Sądem Wojewódzkim, iż przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. W świetle zatem powyższego zarzuty merytoryczne zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące obrazy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię z pewnością nie zasługiwały na uwzględnienie. Co do natomiast prawidłowości zastosowania tych przepisów w analizowanej sprawie, wyjaśnić należy, że niespornym w niniejszym przypadku było to, iż działki, objęte wnioskiem zwrotowym, wywłaszczono decyzjami z 1985 r. oraz z 1987 r. Działkę nr [...], w skład której wchodziła działka nr [...]o powierzchni [...] ha z obrębu [...], wywłaszczono od W.N. decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...], utrzymaną (w części dotyczącej wywłaszczenia) decyzją Głównego Geodety Województwa z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wywłaszczeniowy podał zaś, iż zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...], wywłaszczona część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...]m kw (z całości o powierzchni [...] m kw) oznaczonej na planie geodezyjnym nr [...], wpisanym do ewidencji w dniu [...] grudnia 1984 r., jest niezbędna pod budownictwo mieszkaniowe realizowane w ramach osiedla "[...]". Z kolei późniejszą decyzją, to jest decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] wywłaszczono działkę nr [...] (od W. N. i M. N.) a, której częścią jest działka nr [...]. W motywach zaś tej decyzji podano, iż wywłaszczona część nieruchomości, to jest nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej na planie geodezyjnym nr [...], wpisanym do ewidencji w dniu 21 grudnia 1984 r., jako działka [...], zgodnie z decyzją Wiceprezydenta Miasta [...]z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest niezbędna pod budownictwo mieszkaniowe osiedla "[...]". Nie było zaś w tej sprawie sporu co do tego, że takie osiedla zostały w rzeczywistości wybudowane. Z protokołu oględzin przedmiotowego gruntu z dnia 24 marca 2004 r. wynikało, że działka nr [...] od strony południowej graniczy z ogrodzeniem szkoły podstawowej, a przez jej środek przechodzi urządzony (czynny) parking samochodowy, ogrodzony ogrodzeniem z siatki i mający stróżówkę. Na podstawie zaś dokumentacji fotograficznej ustalono też, że przez w/w działkę przebiega linia energetyczna. Natomiast przez działkę nr [...] przebiegają równolegle do drogi dwie nitki ciepłociągu napowietrznego szerokości 4 m (widoczne uzbrojenie działki), zaś pozostała część działki, to jest na północ od ciepłociągu jest porośnięta samosiejkami (brzozą i sosną). Poza tym w toku postępowania administracyjnego ustalono również, że w załączniku nr 2 do decyzji z dnia [...] marca 1986 r. nr 1 o ustaleniu lokalizacji inwestycji (czyli inwestycji dotyczącej budowy osiedla "[...]") zostały określone warunki techniczne realizacji inwestycji i wykorzystania terenów dla osiedla budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego, gdzie w odniesieniu do infrastruktury technicznej, istniejącej w zakresie urządzeń sieciowych miejskich, wskazano, że na terenie przyszłego osiedla "[...]" istnieją lub są w trakcie budowy (konkretnie określone): magistrale wodociągowe, gazociąg, sieci energetyczne, czy też sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie też z treścią omawianego załącznika, przez osiedle miały przebiegać liczne linie napowietrzne. W trakcie postępowania dowodowego ustalono ponadto, że działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji jako użytek "dr", stanowiąc drogę o nazwie [...], znajdującą się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w [...], choć nie ma ona urządzonego pasa do ruchu drogowego. Z pisma zaś Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] marca 2017 r. wynikało, że z kolei przez działkę nr [...] przebiegają sieci infrastruktury technicznej, które stanowiąc sieci główne, zasilają zasoby mieszkaniowe tej Spółdzielni oraz także innych inwestorów osiedli mieszkaniowych, takich jak "[...]" i "[...]". Z wcześniejszego zaś pisma Spółdzielni ( to jest z pisma z dnia 12 listopada 2012 r.) wynikało natomiast, iż na działce nr [...] w trakcie budowy osiedla było urządzone zaplecze dla wykonawców łącznie z magazynami materiałów, barakami dla pracowników biurem budowy oraz bazą sprzętu. Poza tym przez działkę tę przebiega także linia wysokiego napięcia, kanalizacja deszczowa i gazociąg. W związku z powyższym, jak wyżej wspomniano, zarówno organ wojewódzki jak i Sąd I instancji uznali, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż niewątpliwie za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym i niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, należało uznać wszelkie instalacje podziemne - wodociągi, gazociągi, ciepłociągi, czy też linie elektryczne, instalację sanitarną i kanały deszczowe podobnie jak i ewentualnie inne urządzenia towarzyszące ( parkingi, ciągi komunikacyjne, boiska, zieleń osiedlową itd.). Ustalenie zaś, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, że budowa opisanych wyżej urządzeń, uwzględniając logiczną konieczność połączenia ich z sieciami istniejącymi, stanowiła element realizacji celu, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, przesądzała o zasadności odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na brak przesłanki zwrotu, jaką jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto Sąd Wojewódzki zgodził się także z organem odwoławczym, że za realizację celu wywłaszczenia można było w tym przypadku uznać urządzenie na działce nr [...] zaplecza budowy dla wykonawców. Z pisma RSM "[...] " z dnia 12 listopada 2012 r. wynikało bowiem, że pomiędzy zapleczem budowy, a nadziemną magistralą ciepłowniczą była wybudowana droga technologiczna, stanowiąca dojazd do zaplecza oraz dla dostawy prefabrykatów ciężkim sprzętem do budowy bloków mieszkalnych. Droga technologiczna – jak podkreślał Sąd Wojewódzki - istnieje zresztą do chwili obecnej (posiada użytek drogowy – "dr") i choć nie jest urządzona w rozumieniu ustawy o drogach to jednak w początkowym okresie po zasiedleniu pierwszych budynków stanowiła drogę dojazdową do budynków dla mieszkańców osiedla. Poza tym Sąd Wojewódzki zgodził się przy tym również z poglądem Wojewody, iż (cyt.): "w kontekście badania realizacji celu wywłaszczenia nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, że działki, których zwrotu skarżący się domagają, były i są częścią większej zorganizowanej całości, tak w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie. Niewątpliwie więc w tej sytuacji należy mieć na uwadze, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 2 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości, a tym bardziej, tak jak uczynił to organ I instancji, wydzielić cześć nieruchomości, pomiędzy istniejącymi sieciami, nie mającą nawet dostępu do drogi publicznej". Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy w skardze kasacyjnej w szczególności podnosili, że organ administracji nie ustalił, kiedy dokładnie rozpoczęto i zakończono budowę opisanej wyżej infrastruktury technicznej, jaki był cel wywłaszczenia działki [...] (bo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1986 r. dotyczyła budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" a więc działki nr [...], a nie działki [...]), zaś zaplecze techniczne budowy stanowiła jedynie tymczasowe naniesienie, niezwiązane z gruntem zaś celem decyzji wywłaszczeniowej nr [...] było budownictwo mieszkaniowe - osiedle "[...]". Nie określono też, w której części nieruchomości zostały usytuowane urządzenia infrastruktury technicznej i w jakich konkretnie terminach zakończono ich budowę a także jakie było zagospodarowanie spornych działek w dacie orzekania. Poza tym w skardze kasacyjnej podkreślano, iż skoro (zdaniem skarżących), infrastruktura techniczna osiedla zajmowała tylko część działki to przynajmniej pozostała część nieruchomości objętej wnioskiem nadawała się do zwrotu. Istnienie infrastruktury nie uniemożliwiało również korzystania z całej nieruchomości. W ocenie skarżących zatem, Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] co do ustaleń faktycznych, jej kompletności i ostatecznie prawidłowości merytorycznej. Skład orzekający nie podziela jednak stanowiska skarżących. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne (zarówno w stosunku do wyroku Sądu Wojewódzkiego jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...]marca 2018 r.) nie mają bowiem istotności prawnej. W analizowanym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność, że celem wywłaszczenia obu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i nr [...] była budowa dwóch osiedli mieszkaniowych, to jest: Osiedla "[...]" i Osiedla "[...]". W ten właśnie bowiem sposób został - jak wyżej wskazano - określony cel wywłaszczenia zarówno w decyzjach wywłaszczeniowych, jak i decyzjach o lokalizacji inwestycji. W rezultacie więc pomimo, że w toku postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, wykorzystując różne środki dowodowe, starał się – niezależnie czy z lepszym, czy z gorszym skutkiem - tak ogólnie określony cel nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości, bardziej skonkretyzować, nie ulega żadnej wątpliwości, że celem wywłaszczenia, objętych wnioskiem zwrotowym, nieruchomości w tym przypadku była budowa w/w osiedli a nie budowa poszczególnych obiektów, urządzeń technicznych czy innych naniesień lub stworzenie przestrzeni pomiędzy elementami budownictwa osiedlowego. Niewątpliwie przy tym taki sposób określony cel wywłaszczenia należy uznać za szeroki i ogólny. Tym niemniej, mając na uwadze treść decyzji wywłaszczeniowych z dawnego okresu Państwa Polskiego (PRL) w ten sposób określony cel wywłaszczenia nie stanowi ani nowości, ani rzadkości. Jak zwraca zaś na to uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Z tego zatem powodu np. w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że chociaż w rozpatrywanym stanie faktycznym, objęta wnioskiem o zwrot działka nie została w żaden sposób zagospodarowana (porastała ją tylko trawa) to przy bardzo ogólnie określonym celu wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska wojskowego, należało uznać, że cel ten został zrealizowany, gdyż infrastruktura lotniska obejmuje także tereny niezabudowane a stanowiące przestrzeń niezbędną do funkcjonowania lotniska. W rozpoznawanej sprawie objęty wnioskiem zwrotowym grunt został wywłaszczony, gdyż był objęty decyzjami o lokalizacji inwestycji. Z tej przyczyny, chociaż z decyzji lokalizacyjnych i towarzyszącej im dokumentacji nie wynikało by na tym gruncie miały być wybudowane np. budynki osiedlowe, drogi komunikacyjne, czy miały powstać inne tego rodzaju obiekty architektury typowo osiedlowej (sklepy osiedlowe, przychodnia, plac zabaw dla dzieci i.t.p.) to wnioskodawcy wywłaszczenia uznali, że grunt ten jest niezbędny dla powstania wspomnianych osiedli. Stanowisko to podzielił zaś organ wywłaszczeniowy. Powyższe skutkuje więc tym, że dopóki pozostają w obrocie prawnym decyzje lokalizacyjne i wywłaszczeniowe nie można twierdzić, że sporny grunt stał się zbędny dla celu wywłaszczenia. Grunt ten bowiem od samego początku nie był przeznaczony pod typową zabudowę osiedlową, choć przez projektantów osiedli został włączony w ich skład. Przez jedną z działek przebiegają przy tym (zgodnie zresztą z założeniami technicznymi budowy osiedla "[...]") sieci infrastruktury technicznej a w części jest ona porośnięta roślinnością (dz. nr [...]). Przez część drugiej działki przebiegają natomiast rury ciepłociągu a na części urządzono parking. W trakcie budowy osiedla funkcjonowała na niej również baza materiałowo - techniczna dla całej budowy (dz. nr [...]). Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli nieruchomości - w założeniu - prawidłowo wywłaszczonej a jedynie zbędnej dla celu tego wywłaszczenia. Nie dotyczyła zaś stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa czy decyzja lokalizacyjna obejmowały w tym przypadku grunt, który – jak należy wnosić z treści skargi kasacyjnej - nie powinien w ogóle być wywłaszczony bo od samego początku wadliwie został zaliczony przez inwestora jako niezbędny dla wybudowania planowanych osiedli mieszkaniowych. Tymczasem inne są przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości a inne określają warunki, w jakich mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto, niejako uzupełniająco, dodać też w tym miejscu trzeba, że ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego, od szeregu lat jest dokonywana przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod określony obiekt, powstał inny obiekt lub przestrzeń o charakterze np. rekreacyjnym. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza bowiem modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora czy następnie jego mieszkańców. Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest też pogląd, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została ona jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, LEX nr 1375587, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1433/10, LEX nr 990175, z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 581/08, z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797, z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337). Z tych powodów również zarzut błędnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. nie był zasadny i takiego charakteru nie miały również zarzuty procesowe oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Słuszne było bowiem było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w toku postępowania administracyjnego (cyt.): "zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonano prawidłowej oceny istotnych z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego". Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.