II SA/Gl 1333/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 lipca 2022 r. nr IFXIV.7840.5.52.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., nr IFXlV.7840.5.52.2021, Wojewoda Śląski (także organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr [...], którą udzielono H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. z siedzibą w G. (inwestor), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej — segment B, z wewnętrzną instalacją gazu w T. przy ul. [...], na działce nr ewid. 1. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia, legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. organ I instancji orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta T. — [...], [...], [...], [...], [...], części [...] na północ od ulicy [...] i terenów leśnych, podjętym uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r. nr [...] (ogł. w Dz.Urz.Woj.Śl. z [...]r. poz. [...]). Inwestycja prowadzona jest na wyodrębnionym terenie oznaczonym w planie symbolem 2SO-MNUl. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. P. (skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.pa. i art. 107 § 3 k.p.a, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu wyczerpująco materiału dowodowego; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.- dalej "P.b."), poprzez uznanie, że możliwym jest wydanie pozwolenia na budowę dla poszczególnych obiektów podczas, gdy pozwolenie powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, bowiem "poszczególne obiekty nie mogą samodzielnie funkcjonować", naruszenie przepisów prawa materialnego — art. 35 ust. 1 P.b. poprzez wadliwą ocenę przedłożonego projektu w zakresie wymogów wynikających z ww. przepisu, m.in. poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo braku zgodności zaprojektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że "instalacja kanalizacji deszczowej jest objęte hipotezą tego przepisu, podczas gdy w ocenie skarżącego niemożliwe jest wyłączenie kanalizacji deszczowej do odrębnego opracowania, zaś sam brak wykazania rozwiązań w tym zakresie na projekcie zagospodarowania terenu uniemożliwiało organowi I instancji wydanie pozwolenia na budowę"; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 19 pkt 1 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 — dalej "rozporządzenie"), poprzez jego niezastosowanie oraz odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkiem czego było uznanie, że przedstawiony przez skarżącego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z warunkami technicznymi w zakresie odległości stanowisk miejsc postojowych, a także bezkrytyczne przyjęcie twierdzenia wnioskodawcy o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie bez przedłożenia analiz w tym zakresie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu i przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz wskazał na materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 35 ust. 1 P.b. Stwierdził, że działania organu I instancji są prawidłowe i zgodne z literą prawa. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, organ II instancji odniósł się do każdego z nich i uznał je za bezzasadne W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, jak dotychczas prezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z decyzją Wojewody Śląskiego. Zaskarżył decyzję organu I instancji w całości i zarzucił jej: 1. Nieważność postępowania na podstawie art. 156 § pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 1 k.p.a. w związku z art. 433 § 1 i 2, art., 435 § 1, art. 437, k.c. w związku z art. 104 k.s.h. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę mimo, iż projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącego i uczestników postępowania; art. 29 ust. 1 pkt. 23 P.b. poprzez niego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że instalacja kanalizacji deszczowej jest objęta hipotezą tego przepisu, podczas gdy w ocenie skarżącego niemożliwe jest wyłączenie kanalizacji deszczowej do odrębnego opracowania, zaś samo brak wykazania rozwiązań w tym zakresie na projekcie zagospodarowania terenu uniemożliwiało organowi I instancji wydanie pozwolenia na budowę a organowi Il instancji jej utrzymanie w mocy; art. 33 ust. 1 P.b. i uznanie, że możliwym jest wydanie pozwolenia na budowę dla poszczególnych segmentów zabudowy szeregowej podczas gdy pozwolenie powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, bowiem poszczególne segmenty zabudowy szeregowej nie mogą samodzielnie funkcjonować; art. 35 ust. 1 P.b. poprzez wadliwą ocenę przedłożonego projektu w zakresie wymogów wynikających z tego przepisu, a także wydanie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo braku zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie rodzaju zabudowy; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 19 pkt 1 i § 13 pkt. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkiem czego było uznanie, że przedstawiony przez skarżącego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z warunkami technicznymi w zakresie odległości stanowisk miejsc postojowych a także bezkrytyczne przyjęcie twierdzenia wnioskodawcy o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie bez przedłożenia analiz w tym zakresie; 3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nie niezastosowanie i rozstrzygnięcie odwołania bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego, skutkiem czego było uznanie, że przedłożony projekt budowlany wraz z jego uzupełnieniami nie posiada stwierdzonych wad, podczas gdy projekt ten na dzień wydania decyzji uniemożliwiał wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1333/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Sądu z dnia 12 grudnia 2022 r., wobec adnotacji Poczty na niedoręczonej korespondencji kierowanej do uczestnika postępowania A. H. "adr. zmarł", wezwano pełnomocnika skarżącego oraz uczestnika postępowania I. H. do wskazania następców prawnych zmarłego -w terminie 7 dni pod rygorem zawieszenia postępowania. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że z jego ustaleń wynika, iż uczestnik postępowania A. H. zmarł w B. w latach osiemdziesiątych i tam ostatnio mieszkał. Natomiast I. H. ma około 90 lat i mieszka w [...], dokąd przeprowadził się w latach osiemdziesiątych. Stwierdził nadto, że zarówno organ I, jak i II instancji wadliwie oznaczyły strony postępowania, a to: M. 1B. oznaczono błędnie, jako M. 2B. i A. 1W.- błędnie oznaczono, jako A. 2 W. Ponadto wskazał, że z pozyskanych przez niego, niepotwierdzonych informacji wynika, że zarówno A. H., jak i I. H. zbyli swoje nieruchomości przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji. Zarzucił organowi I i II instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 101 § 1 i art. 97 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. przez brak prawidłowego oznaczenia i ustalenia stron postępowania administracyjnego i ich spadkobierców. W związku z tym wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. 2492.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej jako: " p.p.s.a."). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazano w skardze, a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Wojewody Śląskiego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie występuje konieczność ustalenia kręgów uczestników postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że na wstępnym etapie postępowania obowiązkiem organu administracji publicznej jest co do zasady określenie podmiotów postępowania administracyjnego. Przez określenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy rozumieć ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, a więc stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z art. 10 k.p.a czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.- dalej "P.b."- według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę wydano na rzecz inwestora, a także określono krąg podmiotów będących uczestnikami postępowania. Organy uznały między innymi A. H. za uczestnika przedmiotowego postępowania. Tymczasem z adnotacji na kopercie (karta 104 akt administracyjnych) wynika, że adresat zmarł. Na podstawie akt administracyjnych nie można jednoznacznie określić, czy zmarł on przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czy też śmierć uczestnika nastąpiła w dacie wydawania decyzji w pierwszej, czy też drugiej instancji. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Organy powinny na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 28 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Końcowo zaznaczyć należy, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, uzyskano informację, że jeden z uczestników postępowania nie żyje. Na tę okoliczność skarżący, mimo wezwania Sądu, nie przedłożył żadnego dowodu wskazał równocześnie, że ostatnim miejscem zamieszkania i miejscem śmierci tej osoby był B., a nie T. wskazywane jako adres do korespondencji ze wskazanym uczestnikiem postępowania. Analiza akt sprawy również wskazuje, że o powyższej okoliczności nie wiedział ani skarżący, ani organy prowadzące postępowania, bowiem wszelka korespondencja kierowana do tego uczestnika była awizowana z adnotacją, że adresat nie odebrał jej w terminie. Z uwagi, iż Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego z urzędu, szczególnie w zakresie nieznanym organom administracji, brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jako skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a.), ani też zawieszenia postępowania (art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Tym niemniej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy winny ustalić czy rzeczywiście A. H. nie żyje, kiedy zmarł i czy zostali ustaleni jego spadkobiercy, którzy winni być uznani za uczestników toczącego się postępowania. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego, Sąd zauważa, że do błędnego określenia nazwisk dwóch uczestników postępowania doszło na dalszym jego etapie, organ I instancji określił je prawidłowo. W ocenie Sądu powyższe w dostateczny sposób obrazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, o których mowa wyżej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Wskazać jednocześnie należy, że Sąd nie dokonał oceny zarzutów merytorycznych, uznając je za przedwczesne w sytuacji skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Sprawa zostanie rozpatrzona merytoryczne po uprzednim prawidłowym ustaleniu stron i uczestników tego postępowania, a w konsekwencji adresatów decyzji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, w szczególności ustalą prawidłowo krąg stron i uczestników niniejszego postępowania. Krąg stron postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 P.b. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a..