I GSK 1710/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 86/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy i umorzenie postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 86/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy i umorzenie postępowania odrzucił skargę i zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchyliło rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] - występującego w roli organu I instancji, w sprawie zwrotu dotacji do budżetu gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO wniósł Wójt Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że w jego ocenie Wójt Gminy [...] nie posiada w sprawie interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny podlega działalność administracji publicznej. Charakter tej kontroli determinuje zatem strukturę postępowania administracyjnego ukształtowaną jako spór prowadzony przed sądem przez podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione ze skutkiem merytorycznego rozpoznania skargi tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zakończonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone – jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości – tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Natomiast brak legitymacji do złożenia skargi podmiotów powołanych do ochrony obiektywnego porządku prawnego przesądza już na etapie wstępnej weryfikacji skargi o jej niedopuszczalności, obligując w konsekwencji sąd do odrzucenia skargi. W skardze kasacyjnej Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i niezasadne przyjęcie, że Wójt Gminy [...], jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Gmina [...] nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony skarżącej w sytuacji, kiedy Gmina [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego - ustawy o samorządzie gminnym nie posiada uprawnienia, a co za tym idzie, legitymację do występowania w postępowaniach i do składania skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze organów, w tym przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W orzecznictwie ukształtował się również pogląd, w którym wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 1, poz. 4) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177) Sąd Najwyższy wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Poglądy te znalazły również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji. Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz gminy w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego.. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Wójt Gminy [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. Decyzja organu II instancji została bowiem wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu wskazać należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana w niniejszej sprawie nie jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie organu nadzorczego wydawane jest na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, natomiast decyzja organu II instancji została wydana w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2098 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.