I OSK 3725/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 78/18 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 78/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego M.S. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.S. do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu nadinspektora celnego, a następnie od 1 marca 2017 r. na dotychczasowych warunkach w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przedłożył wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby/pracy i jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. M.S. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego. Jako interes prawny w uzyskaniu decyzji w tym przedmiocie wskazał realizację prawa do ochrony sądowej – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. stwierdził, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikowi albo funkcjonariuszowi – nie ma charakteru aktu administracyjnego. W sprawie brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza. W związku z powyższym, M.S. w dniu 21 kwietnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Skarżący wniósł o: - uznanie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zobowiązanie go do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego, - dopuszczenie jako dowodu w sprawie: wniosku z dnia 22 stycznia 2018 r. kierowanego do organu i odpowiedzi Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 5 lutego 2018 r. oraz zażalenia z dnia 21 lutego 2018 r. wniesionego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i ponaglenia z dnia 10 kwietnia 2018 r. – na okoliczność bezczynności organu i działania poza wszelkimi procedurami. W uzasadnieniu skargi podał, że jako funkcjonariusz pozostający w stosunku administracyjnoprawnym przed dniem 31 sierpnia 2017 r. miał zagwarantowane ustawowo prawo odwołania się do organu wyższej instancji, a następnie do sądu administracyjnego od decyzji wydawanych we wszystkich sprawach dotyczących przekształceń stosunku służbowego, w tym także zwolnienia ze służby. Gwarancje te wynikały z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz.1799) uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. i zostały powtórzone w obowiązującej ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"). Tymczasem jego stosunek służbowy wygaszono z dniem 31 sierpnia 2017 r. na mocy art.170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), bez wydawania jakiejkolwiek decyzji, a więc bez możliwości poddania tego stanu kontroli instancyjnej, jak również zewnętrznej – sądowej, naruszając w ten sposób konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Opisana sytuacja oznacza również sprzeniewierzenie się konstytucyjnemu prawu powszechnego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), z którą był związany przez 24 lata. Następnie skarżący szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg służby. Podał, że od dnia zatrudnienia, tj. od 1 lipca 1994 r., nie prowadzono wobec niego żadnego postępowania dyscyplinarnego, nie miał też postawionych żadnych zarzutów w postępowaniu karnym czy karno – skarbowym, nie uznano go za osobę dopuszczającą się innych naruszeń prawa, a także nie zapoznano z żadną negatywną ocenę dotychczasowej służby. Zdaniem skarżącego, dotychczasowy przebieg służby uprawniał go do otrzymania propozycji pozostania w nowej strukturze Krajowej Administracji Skarbowej, jednak tak się nie stało i do dnia dzisiejszego nie poznał on przyczyn tego stanu rzeczy i tym samym został pozbawiony prawa do ochrony swoich praw. Ponadto skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek taki obciąża organ, gdyż stwarza prawną możliwość sądowej kontroli działania (tak m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia: 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 121/17, 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 103/17, 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 59/17, 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17 oraz wyroki WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 876/17 i sygn. akt 897/17; WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 672/17 i WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1531/17). Zgodnie z powołanymi wyżej wyrokami, podstawę prawną do wydania żądanej decyzji stanowi art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowanymi zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Uprawnienie do poszukiwania ochrony prawnej opartej na przywołanych wyżej przepisach potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt. II SAB/Bk 127/17. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podał, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, propozycja zatrudnienia składana w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W odniesieniu do skarżącego stosunek służby ustał z dniem 31 sierpnia 2017 r., co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Z uwagi na fakt, że w sprawie braku złożenia skarżącemu pisemnej propozycji służby/pracy, której konsekwencją było wygaśnięcie stosunku służbowego nie było prowadzone postępowanie administracyjne, przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i z tego powodu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga spełnia wymogi formalne i zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że skarżącemu, będącemu do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, przełożony – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przedstawił – zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia, a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżący od dnia 1 sierpnia 2017 r. pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z uwagi na to, że w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał on pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, ustawodawca potraktował jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wynikające z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia ze zwolnieniem ze służby oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunku pracy), winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby są tak ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne). Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie może zobowiązać organu do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, gdyż zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego wskutek braku przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia. Z tego względu przyjął, że tylko poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia mu propozycji, tj. otworzyć skarżącemu prawo do sądu. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. III SAB/Gd 31/17, w którym stwierdzono m.in., że podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie wydając decyzji regulującej stosunek służbowy M.S., któremu przełożony w terminie wskazanym w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, dopuścił się bezczynności. W związku z powyższym, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. W przypadku wydania przez organ przedmiotowej decyzji skarżącemu otworzy się prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji. Natomiast w sytuacji, gdy organ (przełożony) po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), z uwagi na dostrzegalną trudność w ustaleniu celu braku wprowadzenia regulacji trybu i przesłanek nieprzedstawiania niektórym funkcjonariuszom propozycji kontynuacji zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 5 pkt 2 i 3, art. 52 § 1, art. 54 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez wadliwie wykonaną funkcję kontrolną i błędne uznanie się przez Sąd pierwszej instancji właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, błędne zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, pomimo że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co winno skutkować odrzuceniem skargi; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) oraz w zw. z art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności i w związku z tym zobowiązany jest wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie zakreślonym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie z decyzji administracyjnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącego w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie M.S. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż w tym przypadku sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała interpretacja przepisów powołanych przez organ przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art.170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Z treści pierwszego z nich wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 (mającym zastosowanie do M.S.), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 w/w ustawy, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – uznawać jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 omawianej ustawy). W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 tej ustawy, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. Ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sposób uprawniony przyjął, że w tej sprawie organ (w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]) jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego M.S.. Jak wyżej podano, dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.S., nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS wymienił enumeratywnie sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art.180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 w/w ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w sposób jasny i jednoznaczny określa formę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ czyni to poprzez wydanie decyzji, od której funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 14 dniu od daty jej otrzymania. Jest to regulacja podstawowa (ogólna) zamieszczona w ustawie pragmatycznej, a więc normującej podstawowe zasady prowadzenia postępowania. Norma zawarta w tym przepisie ma więc również zastosowanie do sytuacji określonej w art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Ustawodawca w żadnym przepisie nie wyłączył stosowania art. 276 ust. 2 ustawy o KAS do podanej wyżej sytuacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 52 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. W świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.S.. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało stwierdzeniem, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., złożonej przez skarżącego po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.S., było prawidłowe. Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia M.S. propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jako zwolnienie ze służby. Podkreślić przy tym należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, nie może nakazać wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Ewentualne wskazania w tym przedmiocie nie są wiążące (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, podać należy, iż przepis ten jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd drugiej instancji rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także wskazał i szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie naruszenie tego przepisu upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną, mimo iż przedmiotowego postępowania nie prowadzono. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając skargę na bezczynność organu, uwzględniając stan faktyczny i prawny oceniał jedynie, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał w określonym ustawowo terminie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego M.S., do wydania której, w świetle przepisów prawa, był zobowiązany. Oznacza to, że w tym przypadku kwestia prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie była rozważana. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.