I OW 216/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości rolnej postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między tym organem a Wojewodą [...] w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] stycznia 1960 r. przez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. Kolegium zaznaczyło przy tym, że w sprawie nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, ale spór pozostaje aktualny ze względu na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia formalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...] października 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2018 r., A. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] stycznia 1960 r. o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości objętych księgą wieczystą [...] tom I wyk. 3. Organ przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie [...], który pismem z [...] listopada 2021 r. przekazał go Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., wskazując, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do rozstrzygnięć wydanych przez jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w tych przypadkach, w których wyraźnie wskazano to przepisem szczególnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sprawy o nabycie nieruchomości na własność na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13) i o wpisy do ksiąg wieczystych na podstawie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39 poz. 233, z późn. zm.) w pierwszej instancji należą do właściwości starosty realizującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wnioskodawca podkreślił, że kolegia nigdy nie były organami właściwymi dla rozstrzygnięcia o prawnorzeczowych skutkach przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a współcześnie brak jest takich przepisów. Kolegium odnotowało, że organem właściwym do wydania decyzji o podleganiu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. jest w pierwszej instancji wojewoda, a w drugiej minister ds. rolnictwa i rozwoju wsi. W ocenie Kolegium brak jest postaw do uznania, że w sprawach, dla których podstawą był art. 2 ust. 1 lit. a-d dekretu z 1944 r., właściwy jest inny organ. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Kolegium jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z zasadami ogólnymi organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, o ile przepisy szczególne nie przewidują odmiennego rozwiązania. Zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji, która wskazywałaby wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach przejmowania nieruchomości w trybie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem Wojewody dla stanowiska tego nie ma znaczenia czy rozstrzygnięcie starosty wydawane jest w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Również stanowisko Kolegium co do zróżnicowania właściwości organów w zależności od podstawy prawnej na gruncie art. 2 ust. 1 dekretu z 1944 r. nie zasługiwało na uwzględnienie. Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było wyłącznie w sprawach przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Kolegium, należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wojewodą. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do wydania rozstrzygnięcia formalnego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] stycznia 1960 r. Mając na uwadze przedmiot sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W rozpoznawanej sprawie zaświadczenie, którego stwierdzenia nieważności domaga się A. P., został wydany przez organ, którego istnienie zostało zakończone na skutek zmian w strukturze organów administracji publicznej. Z uwagi na powyższe należy odnotować, że kwestia wskazania organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zmian organizacyjnych prowadzących do likwidacji istniejących wcześniej organów była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że wynikająca z art. 20 kpa reguła nakazująca ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 kpa nie wystarczają dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Zaświadczenie, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, zostało wydane w ramach realizacji zadań związanych z gospodarką nieruchomościami, które obecnie stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przypisane zostały staroście jako organowi reprezentującemu Skarb Państwa. Organem zaś wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda (art. 9a). Powoduje to, że stosownie do art. 157 § 1 kpa do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku A. P. powołany jest organ wyższego stopnia nad organem (starostą), który obecnie posiada kompetencje do rozstrzygania spraw z zakresu gospodarowania nieruchomościami, tj. Wojewoda [...]. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.