I OSK 2599/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 62/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. P. na czynność Starosty [...] w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 62/19 odrzucił skargę B. P. (dalej: "skarżący") na czynność Starosty [...] z [...] września 2018 r. w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych zostały uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, dalej: "rozporządzenie"), który przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Następnie Sąd stwierdził, że wznowienie granic jest czynnością, która nie wywołuje żadnych skutków dla stanu prawnego granic nieruchomości, stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W razie zaistnienia sporu co do przebiegu wznowionej granicy, to jest on rozstrzygany przez sąd powszechny w postępowaniu o rozgraniczenie. Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika, że skarżący kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...], a zatem istnieje między stronami spór, który nie może być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprowadzona przez starostę w drodze czynności materialno-technicznej zmiana, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego też skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") o rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez uznanie skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenie, podczas gdy czynność, na którą złożył skargę naruszała, § 47 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 39 i art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm., dalej: "u.p.g.k."), które to przepisy uniemożliwiały przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, nakładając na organ obowiązek przeprowadzenia co najmniej aktualizacyjnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Stosownie do treści § 47 ust. 1 rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia, wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Sąd nieprawidłowo jednak przyjął, że organ wydaje decyzję, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą jej wprowadzenia. Zwrócić trzeba uwagę, że treść wskazanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 47 rozporządzenia odnosiła się stanu prawnego sprzed 11 stycznia 2016 r. Powołany przez Sąd pierwszej instancji § 47 ust. 3 rozporządzenia został bowiem uchylony zapisami § 1 pkt 10 lit. a i § 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2109), zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dniem 11 stycznia 2016 r. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem organ nie dokonał przedmiotowej czynności w trybie przewidzianym w § 47 ust. 3 rozporządzenia. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej, jednakże jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Wynikający z przepisów § 49 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zawiadomienia wskazanych w nim podmiotów o zmianach w danych ewidencyjnych dokonanych w drodze czynności materialno-technicznej, nie dotyczy i nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a dotyczących osób, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej już zmianie. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie z uwagi na stwierdzenie rozbieżności pomiędzy kopią mapy zasadniczej sporządzonej dla działki nr [...] a kopia mapy ewidencyjnej podjęto decyzję o konieczności zlecenia uprawnionemu geodecie przeprowadzenia badania całości materiałów historycznych materiałów geodezyjnych – działek nr [...] i nr [...]. Ustalenia dokonane przez geodetę stanowiły podstawę dokonania czynności materialno-technicznej wprowadzania zmian w ewidencji gruntów, która jest realizacją obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania operatu w stanie aktualności nałożonego na starostę, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. W świetle powyższego wprowadzona przez starostę w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, wynikająca z ponownej analizy dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż dokonana czynność Starosty naruszała art. 29 oraz art. 39 u.p.g.k. wskazać należy, że powyższa okoliczność nie mogła mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 u.p.g.k.). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 u.p.g.k.). Wedle natomiast art. 39 ust. 1 u.p.g.k. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 39 ust. 2 u.p.g.k. stanowi, że wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11. O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 (art. 39 ust. 3 u.p.g.k.). Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół (art. 39 ust. 4 u.p.g.k.). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (art. 39 ust. 5 u.p.g.k.). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2973/15, iż wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie (...). Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje się żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych (a nie granic działek) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Przesłanką wznowienia znaków granicznych jest zabezpieczenie przebiegu granicy działek, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do jej przebiegu. W przypadku gdyby jednak zaistniał spór pomiędzy stronami co do położenia znaków, to w myśl art. 39 ust. 1 zd. drugie u.p.g.k., podlega on rozstrzygnięciu wyłącznie w trybie sądowym i wymaga skierowania przez stronę odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego (sąd cywilny). Wobec przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.