VII SA/Wa 2101/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji UZASADNIENIE Przedmiotem skargi I. P. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] lutego 2020 r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] ("PINB") decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał skarżącej jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego służącego jako pole mini golfa składającego się z następujących elementów: sześciu betonowych torów do mini golfa, drewnianego obiektu gospodarczego o wymiarach 1,5 x 2,15 m, wiaty o konstrukcji stalowej, obiektu wc (TOI/TOI), huśtawki drewnianej oraz dwóch bramek do gry w piłkę nożną tworzących budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową zlokalizowanych na działce nr .. w miejscowości [...], gmina [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. "po rozpatrzeniu" odwołania skarżącej od ww. orzeczenia, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z 8 listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła do [...]WINB o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] listopada 2017 r. Wskazała na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. [...]WINB pismem z 3 grudnia 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z ww. wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] listopada 2017 r. Dalej, postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. zawiesił to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."), w związku z zawisłym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowaniem w sprawie ze skargi skarżącej na postanowienie tego organu nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Następnie [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. podjął zawieszone postępowanie; w uzasadnieniu podał, że postanowieniem z [...] lutego 2019 r. GINB uchylił wydane przez niego postanowienie w sprawie o zawieszeniu postępowania, uznając, że w postępowaniu tym nie występuje zagadnienie wstępne. Po przeprowadzeniu postępowania [...]WINB w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] listopada 2017 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od ww. decyzji, GINB wydał zaś wskazaną na wstępie decyzję znak: [...] z [...] lutego 2020 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB nr [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji GINB w pierwszej kolejności wskazał na tryb, w jakim orzekał; podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Zaznaczył przy tym, że możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wskazał też, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji oraz, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Przechodząc do analizy sprawy organ ten podał, że PINB prowadził postępowanie dotyczące samowolnej budowy pola mini golfa z budynkami infrastruktury towarzyszącej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli organu powiatowego w dniu 23 marca 2017 r. ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowane jest pole mini golfa wraz z obiektami towarzyszącymi, tj.: 1) sześć betonowych torów do mini golfa, 2) obiekt gospodarczy - o wymiarach 1,5 m x 2,15 m wykonany w technologii drewnianej, z dachem dwuspadowym krytym gontem bitumicznym (brak orynnowania, obiekt posiada dwa otwory okienne oraz otwór drzwiowy od strony zachodniej, posadowiony jest na wylewce betonowej i pełni funkcję zaplecza prowadzonej usługi), 3) wiata o konstrukcji stalowej z dachem dwuspadowym krytym plandeką, (zachodnia ściana osłonięta plandeką, pełni funkcję rekreacyjną); 4) wc-TOI/TOI. 5) huśtawka drewniana, 6) miejsce do gry w piłkę nożną wyposażone w dwie bramki. Ustalono także, że inwestorem jest skarżąca oraz, że – według jej oświadczenia – tory do golfa, obiekt gospodarczy oraz wc zostały wykonane w 2011 r., a wiata w 2013 r. bez stosownych zezwoleń na wykonanie ww. obiektów. Starosta Powiatu [...] pismem z .lipca 2017 r., znak: [...], poinformował organ powiatowy, że nie wydał żadnego pozwolenia na budowę oraz nie przyjął zgłoszenia wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Urząd Gminy [...] pismem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], poinformował organ powiatowy, że "działka nr [...]we wsi [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem R przeznaczonym pod tereny użytków rolnych (uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze, użytki zielone)". Przedmiotowa działka znajduje się w granicy projektowanego obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Rzeki [...]". GINB wskazał następnie, że PINB wydając w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję uznał sporne pole do mini golfa za budowlę. GINB przyjął, że taka kwalifikacja nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Organ ten zauważył bowiem, że na tę budowlę w postaci pola do mini golfa składa się szereg obiektów, z których część (np. wiata, obiekt gospodarczy) można uznać za obiekty budowlane pełniące funkcje zbliżone do budynków, a część - za obiekty małej architektury (w szczególności huśtawka). Wszystkie te obiekty stanowią całość techniczno-użytkową - umożliwiają skarżącej działalność gospodarczą w zakresie rozrywki i rekreacji, tj. umożliwiają prowadzenie i utrzymanie pola do mini golfa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że zrealizowanie kilku powiązanych ze sobą obiektów małej architektury może prowadzić do powstania budowli (v. wyrok WSA w Gliwicach z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 41/09). Wobec powyższego GINB uznał, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uznanie spornego pola do mini golfa jako całości za budowlę. Zauważył, że w art. 29 ust. 1 pkt 9 pr.bud. przewidziano zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektów sportowych - boisk i kortów tenisowych. Podniósł przy tym, że w doktrynie wskazuje się jednak, że zwolnienie to nie dotyczy sytuacji wykonania takiej budowli sportowej wraz z zapleczem, infrastrukturą czy innymi urządzeniami - wtedy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza (jak przyjął GINB), że nie było rażącym naruszeniem prawa uznanie, że sporne pole do mini golfa jako całość stanowi budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor wykonując sporną inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę naruszył art. 28 pr.bud., to zaś w konsekwencji spowodowało konieczność wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48-49 tej ustawy. Podstawowym kryterium umożliwiającym zalegalizowanie obiektu jest jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, że lokalizacja przedmiotowego pola do gry w mini golfa na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy [...]Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Działka nr [...]położona jest na obszarze oznaczonym symbolem R przeznaczonym pod tereny użytków rolnych (uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze, użytki zielone). Dodatkowo wprowadzono zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy kubaturowej, w tym również siedlisk rolników i innych obiektów związanych z produkcją rolną. Jednocześnie dopuszczono na tym terenie jedynie lokalizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, lokalizację dróg niezbędnych do obsługi użytków rolnych, zadrzewienia i zakrzewienia oraz ciągi spacerowe z zielenią towarzyszącą. Wobec powyższej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez wątpienia, jak stwierdził GINB, nie było rażącym naruszeniem prawa nakazanie rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Podsumowując GINB podał, że decyzja organu powiatowego z [...] listopada 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. GINB dodał, że zarzuty podniesione w odwołaniu sprowadzają się głównie do zakwestionowania obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Jak jednak wykazano w niniejszym rozstrzygnięciu, uzyskanie takiego pozwolenia było wymagane w świetle obowiązujących przepisów prawa. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił podnoszonych przez nią w postępowaniu zarzutów, a jeden z nich dotyczy wadliwego wszczęcia postępowania przez PINB. Poza tym skarżąca poinformowała, że WSA we Wrocławiu będzie rozpatrywał jej skargę na postanowienie [...]WINB nr [...]z [...] listopada 2019 r. Wskazała nadto na to, że postępowanie w sprawie trwa wiele lat, a w jego toku organy orzekające przyjęły niekorzystną dla niej interpretację przepisów. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z 4 lipca 2020 r. skarżąca poinformowała, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r. uchylił postanowienie [...]WINB dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z 27 lipca 2020 r. [...]WINB poinformował natomiast, że na skutek wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 799/19, prowadzi postępowanie odwoławcze od decyzji PINB nr [...]z [...] listopada 2017 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie sądowe, mając na uwadze trwające postępowanie odwoławcze od decyzji PINB, będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym zaskarżoną decyzją GINB. Przy piśmie z 2 października 2020 r. [...]WINB przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji własnej nr [...] z [...] lipca 2020 r. Następnie postanowieniem z 5 listopada 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, a postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. w pkt 1 odrzucił skargę skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."). NSA postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OZ 245/21, oddalił zażalenie na ww. postanowienie z 18 grudnia 2020 r., natomiast postanowieniem z 7 października 2021 r., sygn. akt II OZ 637/21, uchylił postanowienie tut. Sądu z 2 czerwca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi i przywrócił termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dokonując takiej oceny Sąd, w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przyjął, że nie ma podstaw, by pojęcie naruszenia prawa w rozumieniu ww. przepisu ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania (uregulowanych w szczególności w art. 145 § 1 k.p.a.). Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zdaniem Sądu, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z naruszeniem prawa i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 145/20). Dostrzec zaś należy, że w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa (uzasadniającym wznowienie postępowania) rozumie się także i takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – dotyczącej wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ta też podstawa wznowienia wystąpiła, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uzasadniała uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Decyzje te wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej. Żądanie skarżącej dotyczyło decyzji PINB nr [...] z [...] listopada 2017 r. nakazującej jej dokonanie rozbiórki. W dacie wydania tych decyzji w obrocie prawnym pozostawało postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB, podtrzymane wyrokiem WSA we Wrocławiu z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 509/18. To też powodowało, że żądanie skarżącej jako odnoszące się do decyzji ostatecznej – wydane (w takiej sytuacji) w ostatniej instancji, mogło prowadzić do uruchomienia tego postępowania przez [...]WINB (jako organ wyższego stopnia) w stosunku do kwestionowanego orzeczenia PINB. Niemniej jednak wskazany wyrok Sądu I instancji i postanowienie [...]WINB o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 799/19 zostały uchylone; w konsekwencji tego w dniu 29 lipca 2020 r. [...]WINB wydał decyzję z odwołania skarżącej, utrzymującą w mocy ww. decyzję PINB. To zaś musiało skutkować, zdaniem Sądu, uchyleniem wydanych w niniejszej sprawie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, jako zapadłych "z pominięciem" decyzji ostatecznej [...]WINB z [...] lipca 2020 r. Kontynuując te rozważania Sąd zauważa, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisów tych wynika, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Art. 156 k.p.a. nie stanowi bowiem o tym, że tryb ten może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych (w przeciwieństwie np. do trybu wznowienia czy trybu uchylenia bądź zmiany). W efekcie, jak dostrzega się w literaturze przedmiotu, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie można za prawidłowe uznać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z art. 156 i nast. k.p.a. z pominięciem decyzji ostatecznej organu II instancji, czy inaczej: jeśli decyzja organu I instancji stała się ostateczna na skutek utrzymania ją w mocy decyzją organu II instancji, to tryb stwierdzenia nieważności winien mieć zastosowanie do tej ostatniej (i nie może dotyczyć wyłącznie tej pierwszej). Ma to znaczenie dla bytu obu decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym; uruchomienie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji organu I instancji, z pominięciem decyzji organu II instancji mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego tylko tej pierwszej, a to wywoływałoby "sprzeczne" i niedopuszczalne skutki. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdy sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy (v. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 2138/10; por. też wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1950/19). Podkreśla się też wyjątkowość uruchomienia postępowania nadzorczego w stosunku do aktu administracyjnego nieostatecznego. Kierując się powyższym Sąd orzekając w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że decyzje wydane w sprawie "opierały się" na postanowieniu [...]WINB o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania uznanym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 509/18 za prawidłowe; z uwzględnieniem tych orzeczeń przyjęto, że możliwym jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji PINB oraz, że organem I instancji w tej sprawie jest [...]WINB. W efekcie Sąd przyjął, że uchylenie wskazanego wyroku WSA we Wrocławiu i postanowienia organu wyrokiem NSA stanowi o wystąpieniu w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a to musiało skutkować uwzględnieniem skargi. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, że za niedopuszczalne należy uznać uruchomienie postępowania względem decyzji organu I instancji z pominięciem pozostającej w obrocie prawnym decyzji organu II instancji; niedopuszczalne – bo prowadzące do wadliwego zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., skutkującego wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem tego przepisu, przez niewłaściwy do tego organ. Po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu w niniejszej sprawie, postępowanie z wniosku skarżącej dotyczącego decyzji PINB (utrzymanej następnie w mocy decyzją [...]WINB z [...]lipca 2020 r.), winno być uruchomione i prowadzone przez organ właściwy – GINB, i winno uwzględniać tę ostatnią decyzję, tj. organu wojewódzkiego. Przy czym, uruchomienie tego postępowania winno być uzależnione od stanowiska skarżącej; tylko bowiem w przypadku podtrzymania przez skarżącą żądania nieważności decyzji, ze wskazaniem także na to, że dotyczy ono unieważnienia również decyzji organu II instancji z [...] lipca 2020 r., nie będzie bowiem przeszkód do uruchomienia tego postępowania. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.