II GSK 1654/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 87/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 87/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi zezwolił A. S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. B. [...] na odcinku [...] w celu prowadzenia robót - prac na drodze: sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem, przyłącza kanalizacji deszczowej, przyłącza wody w okresie od dnia 16 kwietnia do 15 maja 2015 r. i zobowiązał spółkę do dokonania opłaty w wysokości 21.060 zł według podanego wyliczenia. Decyzja została wydana po rozpoznaniu dwóch wniosków wskazanej spółki, tj.: złożonego w dniu 15 kwietnia 2015 r. zawierającego prośbę o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego i przedłużenia umowy dzierżawy do 30 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 21 kwietnia 2015 r. wnioskującego o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego i przedłużenie umowy dzierżawy do 15 maja 2015 r. Z treści złożonych wniosków wynikało, że spowodowane były one potrzebą dokończenia prac budowlanych w pasie drogi. W aktach sprawy znajduje się również uprzednio wydana decyzja z [...] marca 2015r. która zezwoliła spółce na zajęcie pasa drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. B. [...] w celu prowadzenia robót na drodze w terminie od 10 marca do 15 kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] kwietnia 2015r. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystąpił Prokurator Regionalny w Łodzi domagając się jej uchylenia. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przytoczył przepisy art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) i wywiódł z nich, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego. Spółka A. miała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w terminie od 10 marca do 15 kwietnia 2015 r. Z wnioskiem o nowe zezwolenie wystąpiła 15 i 21 kwietnia 2015 r. Dalej Sąd I instancji wskazał, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), organ może zatem wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku, przy założeniu, że wniosek spełniał wymagane przepisami warunki formalne. Spółka przed upływem okresu posiadanego zezwolenia, tj. w dniu 15 kwietnia 2015 r. złożyła wniosek o wydanie nowego zezwolenia. W tym dniu zatem wszczęte zostało postępowanie o udzielenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego, a organ był uprawniony i zobowiązany udzielając zezwolenia uwzględnić termin w tym wniosku wskazany. W sprawie nie doszło więc zdaniem Sądu I instancji do naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się prokurator, a tym bardziej do ich naruszenia o charakterze rażącym. Sąd nie podzielił poglądu, że dla zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. wystarczy stwierdzenie faktu, że upłynął już okres dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podmiot zajmujący ten pas nadal go zajmuje. Złożenie wniosku o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, przed upływem terminu końcowego dotychczasowego zezwolenia, z zachowaniem wymogów tego wniosku, w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wszczyna bowiem postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na kolejny okres. Poza tym WSA nadmienił, że podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. Przerzucenie odpowiedzialności za działanie organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w działaniu organu stanowiłoby naruszenie nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 12 pkt 2, ale także art. 2, 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Regionalny w Łodzi zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się dopuszczeniem możliwości orzeczenia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego za okres miniony, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie może obejmować okresu zajęcia przed jej wydaniem. Z uwagi na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 kwietnia 2015 r. do dnia 20 kwietnia 2015 r. Prokurator zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W treści uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie organu o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres miniony miało charakter rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Łodzi wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Brak podstaw by uznać, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, z przyczyn określonych art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec zaś określonej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie sprawy ograniczało się do oceny, czy Sąd I instancji - orzekając w sprawie - naruszył przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - nie są usprawiedliwione. W petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji postawiony został tylko jeden zarzut - a to zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - i to wyłącznie przez błędną jego wykładnię, nie wskazując nawet w ramach tej podstawy kasacyjnej, że powyższe naruszenie miało charakter rażący. Tak sformułowany zarzut nie mógł więc być uznany za skuteczny, nie podważa on bowiem stanowiska Sądu I instancji, co do braku podstaw do zastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie przy tym wskazał na konieczność odróżnienia wad powodujących wzruszalność decyzji, od wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Należy też podnieść, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego - stanowiącego podstawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - niewątpliwie może stanowić zarzut zmierzający do wzruszenia tej decyzji w trybie zwykłym. W sprawach dotyczących kontroli decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności (tryb nadzwyczajny) zasadne jest natomiast postawienie Sądowi zarzutu niedostrzeżenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji zarzutu niedostrzeżenia wadliwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była wszakże decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego - a zatem decyzja wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego. Sąd I instancji zasadnie więc wywiódł, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. - jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych - wymaga ścisłej wykładni przesłanek określonych powołanym przepisem. Przypomnienia wymaga też, że w pisemnych motywach zaskarżonego orzeczenia odnośnie do spornej przesłanki "rażącego" naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) WSA wskazał - odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny - że "rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a nadto charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozumienie zawartego w nim zwrotu "rażące" naruszenie prawa skargą kasacyjną podważane nie są. Kwestia ta pozostaje zatem poza sporem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził wprawdzie, że "orzeczenie w decyzji Prezydent Miasta Łodzi /.../ o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres miniony /.../ wiązało się z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 i 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i miało - w świetle jednoznacznego brzmienia przepisu - charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." - zatem SKO było zobowiązane do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Nawet jednak gdyby przyjąć, że nie jest to zarzut formułowany pod adresem organów lecz jest to zarzut kasacyjny pod adresem Sądu I instancji i dotyczy wadliwej oceny przez ten Sąd, co do zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzupełniając jedynie stanowisko Sądu I instancji, co do rozumienia zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki "rażącego" naruszenia prawa - podzielić należy pogląd, że konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób "rażący". Za "rażące" naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie uznaje się rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, można mówić gdy możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni (por. P.M. Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; LEX/el.,2018, komentarz do art. 156, teza 21). Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że z literalnego brzmienia przytoczonej regulacji nie wynika sporna kwestia, dotycząca - jak wskazano w rozpoznawanym środku odwoławczym - możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres sprzed daty wydania decyzji. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że wywody skargi kasacyjnej, co do wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, opierają się na porównaniu treści tegoż przepisu z regulacją zawartą w art. 40 ust. 12 powołanego aktu i na wskazaniu na rozróżnienie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia od zajęcia z przekroczeniem terminu określonego w wydanym wcześniej zezwoleniu. Powyższe świadczy o interpretacji wskazanego przepisu z zastosowaniem wykładni systemowej. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się też na wykładni celowościowej i historycznej, co podważa tezę o "rażąco" wadliwej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wykładni wskazanego przepisu ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga przy tym, że całkowicie nieprawidłowe jest odkodowywanie treści przepisu ustawowego z regulacji zawartych w aktach niższego rzędu. W świetle literalnego brzmienia art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oczywiste jest co prawda - jak wskazał autor skargi kasacyjnej - że skoro w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do zajęcia pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia to tym samym zajęcie pasa przed uzyskaniem tego zezwolenia jest zachowaniem normatywnie nieuprawnionym, zatem wniosek o udzielenie zezwolenia powinien wskazywać przyszłe/planowane zajęcie. W rozpoznawanym przypadku jednak wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w istocie był wnioskiem o przedłużenie zezwolenia wcześniej już udzielonego i - co istotne w świetle dotychczasowych rozważań - wniosek ten został złożony w czasie trwania uprzedniego zezwolenia. Wobec tego - co oczywiste - zajęcie pasa drogowego już miało miejsce. Brak natomiast podstaw by z samej treści spornej regulacji wywodzić, że wniosek musi być złożony z wyprzedzeniem gwarantującym załatwienie sprawy przez organ w prawem przewidzianych terminach. Zgodzić przy tym należy się z Sądem I instancji, że przed załatwieniem sprawy wszczętej w terminie wnioskiem podmiotu zainteresowanego uzyskaniem przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nieuzasadnione byłoby wszczynanie (z urzędu) postępowania w przedmiocie bezprawnego zajęcia tego pasa. Należy w końcu mieć na względzie, że organy - będąc związane treścią wniosku - nie są uprawnione do jego korygowania, celem pozytywnego załatwienia sprawy. Co do zasady zatem zawsze w sytuacji, gdyby nie doszło do wydania decyzji o przedłużenie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego przed terminem wskazanym we wniosku (bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy), zachodziłaby konieczność odmowy udzielenie zezwolenia. Mając na uwadze, że (jak już wskazano) w okolicznościach niniejszej sprawy z wniosku o przedłużenie zezwolenia - zatem w sytuacji gdy pas drogowy został już zgodnie z wcześniejszą decyzją zajęty - wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie obejmującym dni przed dniem wydania decyzji nie mogłoby też zostać ocenione jako wydanie decyzji nie do zaakceptowania. Nie ma podstaw, by w rozpatrywanym przypadku twierdzić, że zaistniało naruszenie prawa o wadze znacznie większej aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.