I OW 248/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta W. wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W.w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomościami postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a", wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta W. - jako starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, przez wskazanie Prezydenta Miasta W. jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. - jednostki organizacyjnej Gminy W. z dnia [...].12.2016 r. w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w W. oznaczonymi wskazanymi we wniosku numerami figurującymi w katastrze nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...]grudnia 2016 r. ([...]) Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W., jednostki organizacyjnej Gminy W. - miasta na prawach powiatu, wykonującej zadania w imieniu zarządcy dróg Prezydenta Miasta W., wystąpił do Prezydenta Miasta W. o ustanowienie na jej rzecz nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, trwałego zarządu nieruchomości, położonych w granicach administracyjnych Miasta W. oznaczonych numerami wskazanymi we wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) Prezydent Miasta W., powołując się na przepis art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r poz. 267), dalej zwanej: "k.p.a.", przekazał przedstawiony wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu, jako organowi właściwemu w sprawie. Wojewoda wyjaśnił, że uzasadniając przekazanie wniosku, Prezydent Miasta W. wskazał, że organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do ww. nieruchomości jest Wojewoda Dolnośląski, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), dalej zwaną: "specustawą drogową". Organ administracji rządowej wskazał, że opisane we wniosku nieruchomości, przeznaczone zostały na realizację inwestycji drogowej i stały się własnością Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.:"Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 2+350 do km 8+250". Na mocy tej decyzji prawo trwałego zarządu nabyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wojewoda Dolnośląski stwierdził ustanowienie, nieodpłatnie, prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 20 ust. 4,w zw. z ust. 1 specustawy drogowej,, następującymi decyzjami: - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie S. - [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) do nieruchomości położonej w obrębie S. -[...], oznaczonej jako działka nr [...], - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie Ś. -[...], oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie P. - [...], oznaczonych jako działki; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie P.- [...], oznaczonych jako działki; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie N. - [...], oznaczonych jako działki; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w udziale [...], nr [...]w udziale [...],[...]. Pozostałe działki gruntu objęte decyzją Nr [...] Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały nabyte na własność przez Skarb Państwa z chwilą ostateczności ww. decyzji, tj. z dniem [...] czerwca 2012 r., a zatem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała je z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd z dniem nabycia ich przez Skarb Państwa, co wynika z art. 20 ust. 3 specustawy drogowej. W odniesieniu zatem do tych działek gruntu brak było podstaw prawnych do wydania decyzji deklaratoryjnych przez Wojewodę. Wskazano, że następnie, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda Dolnośląski przeniósł na Prezydenta Miasta W., w części dotyczącej tzw. odcinka miejskiego, prawa i obowiązki wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. co dało podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta W., działającego jako starosta, decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wygaszającej trwały zarząd przysługujący dotychczas Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym Prezydent Miasta W., reprezentowany przez Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. stał się inwestorem części przyszłej inwestycji drogowej, która ma być realizowana na nieruchomościach objętych wnioskiem. Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. wnosząc we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) o ustanowienie na jego rzecz nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, trwałego zarządu ww. nieruchomości wskazał jako podstawę prawną art. 44 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1, art. 45 ust. 1, w zw. z art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1771 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", art. 19 ust.5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2016 r., poz.814 z późn. zm.), jak również § 3 pkt. 9 Porozumienia zawartego w dniu [...] października 2015 r. we W. pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Skarbem Państwa Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, norma kompetencyjna opisana w art. 20 ust. 4 specustawy drogowej ma jednorazowe zastosowanie, w tym znaczeniu, że organ ten może jedynie raz, w stosunku do danej nieruchomości, rozstrzygnąć sprawę stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz określonego zarządu dróg (jednostki organizacyjnej) w związku z jednorazowym zdarzeniem tj. ostatecznością decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej i otrzymaniem przez, zarząd drogi z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody Dolnoślasicego przepis art. 20 ust. 4 ww. ustawy nie ma zastosowania w przypadku przeniesienia na rzecz innego zarządcy dróg, w drodze decyzji administracyjnej, wydanego już zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej. Tym samym fakt wydania ww. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., stanowi przeszkodę do uznania kompetencji Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji na podstawie art. 20 ust. 4 ww. ustawy w sprawie ustanowienia, nieodpłatnie, trwałego zarządu określonych nieruchomości przez jednostkę organizacyjną - Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. Wojewoda Dolnośląski dodał też, że w omawianym przypadku nie występuje zdarzenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, tj. ostateczność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a ponadto przedmiotem wniosku jest ustanowienie trwałego zarządu, nie zaś jego potwierdzenie czy stwierdzenie jego ustanowienia z mocy prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ww. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale III ustawy stosuje się przepisy u.g.n., które w omawianej sytuacji określają kompetencje właściwego organu. Organem właściwym do wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda Dolnośląski podniósł, że w niniejszym przypadku wskazane we wniosku nieruchomości (działki gruntu) stanowią własność Skarbu Państwa i dlatego organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu co do opisanych nieruchomości na rzecz Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. jest Prezydent Miasta W. - jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta W. w odpowiedzi na wniosek, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, poprzez wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomościami objętymi tym wnioskiem. W ocenie Prezydenta W. o właściwości organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia ustanowienia trwałego zarządu przesądza rodzaj drogi, której dotyczy inwestycja, tutaj - drogi krajowej, a nie podmiot, który będzie realizował inwestycję na gruncie Skarbu Państwa. Skoro zatem ustawodawca w art. 20 ust. 4 specustawy drogowej postanowił, że właściwym dla stwierdzenia ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza wojewoda, brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 23 ww. ustawy w zw. z u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim, a Prezydentem Miasta W., działającym jako starosta na tle rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomościami objętymi tym wnioskiem. Przedmiotowy wniosek dotyczy ustanowienia zarządu na drodze publicznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440), zwanej dalej: "u.d.p.", drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Z art. 19 ust. 1 u.d.p. wynika zaś, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w myśl art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wskazać należy, że przepisy specustawy drogowej stanowią m.in., że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy, ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski, stosując prawidłowo przepis art. 20 ust. 4 specustawy drogowej stwierdził decyzjami z dnia: - [...].02.2013 r., - [...].02.2013 r., - [...].02.2013 r., - [...].02.2013 r., ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jego właściwość uzasadniała okoliczność, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej dotyczyła budowy drogi krajowej. Przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji lokalizacyjnej na Prezydenta Miasta W. w części dotyczącej odcinka miejskiego w świetle przepisów specustawy drogowej nie mogło jednak wywołać skutków odnoszących się do stwierdzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego, ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości stanowiących ww. przekazany do realizacji odcinek planowanej drogi, albowiem z przepisów specustawy drogowej nie wynika konieczność zmiany organu zarządzającego ze względu na podmiot realizujący inwestycję drogową. W kontekście powyższego niejasne jest zagadnienie w jakich okolicznościach i na jakiej podstawie prawnej została wydana decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2016 r., - której odpisu nie dołączono do wniosku - wygaszająca trwały zarząd nad działkami objętymi wnioskiem, przysługujący do tego czasu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wydanie powyższej decyzji poddaje pod wątpliwość przede wszystkim status nieruchomości objętych wnioskiem, tak pod względem wyjaśnienia, czy przeznaczone są w istocie na budowę drogi krajowej oraz czy stanowią własność Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak wskazać, że dla zagadnienia jaki podmiot winien sprawować trwały zarząd nad nieruchomościami wyłączonymi spod zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, istotnym jest zagadnienie, czy i które z tych nieruchomości są położone w granicach miast na prawach powiatu, a więc w przypadku przedmiotowej sprawy W. oraz jakiej drogi krajowej dotyczy realizacja inwestycji. Z przepisu art. 19 ust. 5 u.d.p., wynika bowiem, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Przepis ten stoi w opozycji do regulacji art. 43 ust. 5 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika, że trwały zarząd nad nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa sprawuje państwowa jednostka organizacyjna, a więc nie prezydent miasta. Jednakże przepis ten stanowi, że możliwa jest inna regulacja w tym zakresie na podstawie odrębnych przepisów. Skoro przepisy odrębne w postaci specustawy drogowej nie regulują sytuacji, powstałej po odjęciu ustanowionego na podstawie jej art. 20 ust. 4 trwałego zarządu państwowej jednostce organizacyjnej (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), należy uznać, że przepisem szczególnym jest cyt. wyżej art. 19 ust. 5 u.d.p., przewidujący sprawowanie trwałego zarządu przez prezydenta miasta nad nieruchomością Skarbu Państwa. Skoro więc nieruchomości objęte wnioskiem, położone są w granicach administracyjnych miasta W. oraz stanowią droga krajową, co do której zapadła decyzja lokalizacyjna, a droga ta nie jest ani autostradą, ani też drogą ekspresową, co nie wynika jednak z załączonych akt oraz w sytuacji kiedy z wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. wygaszającej trwały zarząd przysługujący dotychczas Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (której, jak już wskazano brak w aktach), nie wynikają inne okoliczności, to należy stwierdzić, że istnieją przesłanki do sprawowania trwałego zarządu nad nieruchomościami objętymi wnioskiem przez Prezydenta Miasta W., przez Prezydenta Miasta W. Zagadnienie natomiast, który z organów jest właściwy do ustanowienia tego zarządu - w przypadku jednak niewątpliwego zaistnienia wskazanych wyżej przesłanek - należy poszukiwać w przepisach u.g.n. Z art. 45 ust. 1 u.g.n. wynika, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3, który nie dotyczy jednak nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przeznaczone na inwestycje drogowe. Właściwym organem natomiast w świetle art. 4 pkt 9 u.g.n., jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W konsekwencji powyższego, nieruchomości objęte wnioskiem, w przypadku zachowania własności ich przez Skarb Państwa i ww. warunków, mogą być objęte decyzją Prezydenta Miasta W., jako starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie przekazania trwałego ich zarządu prezydentowi miasta. Jednakże w przedmiotowej sprawie, istotne dla rozstrzygnięcia wniosku wskazane wyżej okoliczności nie zostały wyjaśnione. Skoro w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został więc ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, to tym samym uznać należy, że złożony wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, jest przedwczesny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia Wyjaśnienie tych podstawowych dla sprawy ww. okoliczności wraz z przesłankami podjętej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., pozwoli dopiero uznać, że Naczelny Sąd Administracyjny będzie dysponował niezbędnymi danymi do rozstrzygnięcia złożonego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.