I SA/Ke 259/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata E.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Zakład, organ) decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] nr [...] o odmowie Z.M. umorzenia należności z tytułu składek. Zakład wskazał, że 27 lipca 2018r. Z.M. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek, tj. zadłużenia, które powstało w okresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, powołując się na brak informacji ze strony ZUS. Wnioskodawca podał, że od 2009r. do 2016r. nie uzyskiwał dochodu z prowadzonej działalności i utrzymywał się tylko z renty. Argumentował, że od 2012r. wraz z żoną został rodziną zastępczą dla małoletnich dzieci. Ze względu na chorobę żony i opiekę nad dziećmi nie był w stanie prowadzić działalności gospodarczej. Do wniosku strona załączyła szereg dokumentów potwierdzających podane we wniosku okoliczności oraz ponoszone wydatki. Organ do rozpatrzenia wniosku wykorzystał również informacje pozyskane z urzędu, oraz dokumentację zgromadzoną w teczce płatnika. Decyzją z [...] nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) w łącznej kwocie 38.072,81 zł, w tym ubezpieczenia społeczne za okres 08/2012 – 02/2016 w kwocie 37.672,98 zł., oraz ubezpieczenia zdrowotne za okres 08/2013, 12/2015 – 02/2016 w kwocie 399,83 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z.M. wskazał, że od 1994r. przebywał na rencie i z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej opłacał składki na ubezpieczenie zdrowotne. Podniósł, że nie został powiadomiony o zmianach w przepisach. Stan jego zdrowia nie pozwalał na prowadzenie działalności gospodarczej ani podjęcie pracy, co potwierdza złożone zaświadczenie lekarskie. W 1994r. przeszedł zawał serca, ma zdiagnozowane zmiany kręgosłupa lędźwiowego, zwyrodnienie stawów szyjnych oraz uszkodzenie naczyń kończyn dolnych, cierpi na zawroty i bóle głowy, które nie pozwalają na samodzielna egzystencję. Podniósł również okoliczność choroby żony. Po jej śmierci pozostał sam z opieką nad chłopcami. Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2019r., poz. 300 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Organ przywołał przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 1 -6 u.s.u.s. i stwierdził, że żadna z nich nie ziściła się na gruncie wszczętej wnioskiem strony sprawy. Nie przedłożono żadnych dokumentów z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe. Nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, ani w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniosła strona, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Z.M. jest właścicielem majątku, tj. nieruchomości o powierzchni 108 m2 położonej w K. przy [...] Strona posiada dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1215,42 zł netto. Nie został stwierdzony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Nadto nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w K., a miesięcznie z emerytury zobowiązanego jest potrącana kwota 524,40 zł. Zdaniem organu dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Następnie Zakład odwołując się do treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) – dalej: rozporządzenie – podniósł, że zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na powstanie zadłużenia wskutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, osiąga dochód w wysokości 1739,82 zł, a po potrąceniu na poczet zaległości w ZUS pozostaje kwota 1215,42 zł. Strona zadeklarowała, że ponosi wydatki związane z utrzymaniem (opłaty eksploatacyjne - 400,00 zł, koszty leczenia - 200,00 zł, inne wydatki - 150,00 zł), zaciągnęła kredyt w kwocie 7600,00 zł, zadłużyła kartę kredytową na kwotę 4200,00 zł, a raty zobowiązań wynoszą 590,00 zł. W ocenie Zakładu podnoszone przez stronę ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości, a przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika, ale oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację zagrażającą bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Strona nie udowodniła, że nadal pełni rolę rodziny zastępczej dla wnuków. Sytuacja materialna nie nosi znamion ubóstwa, ponieważ posiada ona dochód wyższy niż minimum socjalne i nie korzysta z pomocy społecznej. Z dowodów nie wynika, że z powodu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, strona była pozbawiona możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę okoliczności dotyczących stanu zdrowia organ wskazał, że choroby i liczne dolegliwości nie pozbawiły strony źródła dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego. Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych jakim jest umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik obecnie i w przyszłości nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Natomiast w ocenie organu dług wymagalny może być przez stronę spłacony w formie układu ratalnego lub dochodzony w drodze egzekucji. Na powyższą decyzję Z.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi podniósł, że istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa przez osoby odpowiedzialne za prowadzenie jego konta z działalności gospodarczej w ZUS w K., ponieważ dopuściły się one rażącego zaniechania wykonywania kontroli składek. W związku z tym powstała po jego stronie szkoda w wysokości 37.672,98 zł. Skarżący nie był informowany o składkach, ani składaniu deklaracji za poszczególne miesiące od 1994r. do lutego 2016r. Podnosił, że ponieważ był zwolniony ze składek na ubezpieczenie społeczne, to do 2016r. opłacał tylko składki na ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie skarżącego istnieją przesłanki do umorzenia należności ze względu na jego przewlekłą chorobę zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Argumentował nadto, że niewykonywanie jakichkolwiek czynności w ramach działalności gospodarczej dowodzi jej nieprowadzenia, a co za tym idzie brak jest obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu w ZUS. Poleganie ubezpieczeniu związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie wpisem do ewidencji. Obowiązek płacenia składek do ZUS może nie występować w przypadku, gdy osoba prowadząca działalność zgłasza przerwy w prowadzeniu działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza procesu decyzyjnego organów podatkowych wskazuje, że narusza on przepisy postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z [...]. Skarga okazała się tym samym skuteczna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS wydana w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) w łącznej kwocie 38.072,81 zł, w tym ubezpieczenia społeczne za okres 08/2012 – 02/2016 w kwocie 37.672,98 zł., oraz ubezpieczenia zdrowotne za okres 08/2013, 12/2015 – 02/2016 w kwocie 399,83 zł. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może bowiem dotyczyć tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej. stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie należności z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia należności jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok II GSK 4359/16 z 12 stycznia 2017 r. i powołane w nim orzecznictwo NSA dostępny www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącego (oraz wynikające z treści decyzji) należności składkowe dotyczą różnych okresów, począwszy od 2012 r. kończąc na roku 2016. Stąd, mając na względzie okres powstania części składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku z 27 lipca 2018r. o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wskazać należy, że od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s., regulującego kwestię przedawnienia składek. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W myśl zaś art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne m.in. w zakresie ich poboru, egzekucji, stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak żadnych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia. Pominięcie tego zagadnienia stanowi o jej istotnej wadliwości, gdyż została ona oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem części należności objętych wnioskiem skarżącego. Strona jak i sąd kontrolujący rozstrzygnięcie nie mogą domyślać się przyjętego przez organ toku rozumowania, jeśli organ nie zawarł go w treści jego uzasadnienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją, choć co do części z nich – z uwagi na 5 letni termin przedawnienia składek – istnieją wątpliwości, czy nie wygasły. Organ nie zawarł jakiejkolwiek analizy dotyczącej tej kwestii, w tym okresu przedawnienia oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg. Braki w tym zakresie wskazują na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia części należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia. Jako niewystarczającą w powyższym zakresie należy ocenić informację organu o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, które jest skuteczne z uwagi na zajęcie świadczenia emerytalnego strony. Informacja ta w żaden sposób nie pozwala na właściwą ocenę zaistnienia bądź nie w sprawie okoliczności skutkujących przerwaniem lub zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Ustalenie tych okoliczności jest jednak niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia. Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy i ewentualnie które spośród składek objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisów art. 24 ust 4, 5, 5a - 5f u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy w odniesieniu do poszczególnych należności składkowych. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia części należności składkowych skarżącego nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Powyższe uchybienia nie pozwalają sądowi na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji i odniesienie się do stanowiska skarżącego o spełnieniu przesłanek warunkujących umorzenie ciążących na nim zaległości. Należy również podnieść, że powyżej wskazane przepisy K.p.a. organ naruszył również poprzez niedołączenie do akt sprawy dokumentów, na podstawie których czyni wiążące ustalenia w sprawie. Brak jest bowiem m.in. informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych z 31 lipca 2018r., informacji Wydziału Świadczeń Emerytalno – Rentowych z 6 sierpnia 2018r., na których organ opiera ustalenia o sytuacji materialnej strony, w tym wysokości pobieranego świadczenia emerytalnego, jak również pisma ZUS z 11 lutego 2016r., oraz decyzji z 2 lutego 2018r. W świetle powyższego decyzje wydane przez organ uchylają się spod kontroli sądu, albowiem niemożliwa jest weryfikacja twierdzeń organu, w zakresie kluczowych dla oceny istnienia przesłanek umorzenia okoliczności. Doszło tym samym do naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. normujących zasady realizacji prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przedstawione powyżej uchybienia w sytuacji, gdy sąd może dokonywać ustaleń wyłącznie na podstawie przedstawionych akt administracyjnych i nie dysponuje żadnymi innymi możliwościami w tym zakresie skutkują tym, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględniając powyższą ocenę prawną, ustali wysokość zaległości skarżącego z tytułu należności składkowych będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz zdarzenia, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, zgromadzi stosowną dokumentację w w/w zakresie, a poczynionym ustaleniom i płynącym z nich wnioskom da wyraz w treści uzasadnienia decyzji. Następnie Zakład dokona oceny istnienia przesłanek umorzenia przedstawiając jej wynik w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Organ dołoży przy tym staranności, aby dokonane ustalenia – w szczególności, te zainicjowane i przeprowadzone z urzędu – znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy, co umożliwi ich dalszą, ewentualną kontrolę. Wskazane uchybienia doprowadziły Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter stwierdzonych i powyżej opisanych naruszeń Sąd uznał, że przedwczesna była ocena istnienia przesłanek umorzeniowych. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi E.S. (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).