I OSK 1253/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Hurtowni [...] "M." Spółka Jawna A. K., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1355/11 w sprawie ze skargi Hurtowni [...] "M." Spółka Jawna A. K., K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/11 oddalił skargę Hurtowni "M." Spółka Jawna A. K., K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2010 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz Gminy Myślibórz odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta Myślibórz w ciągu drogi krajowej nr 26 oraz ustaleniu odszkodowania na rzecz Hurtowni "M." Spółka Jawna A. K., K. K. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wskazanej nieruchomości. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: W związku z ostateczną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...]zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym nr 0003 miasta Myślibórz, oznaczona numerem [...] o pow. 0,0147 ha, z mocy prawa została przejęta na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta w ciągu drogi krajowej nr 26 Krajnik Dolny-Renice. Pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. ustalono na rzecz Gminy Myślibórz odszkodowanie w kwocie 3580,00 zł z tytułu odjęcia prawa własności ww. nieruchomości oraz na rzecz Hurtowni "M." Spółka Jawna A. K., K. K. odszkodowanie w kwocie 16 540,00 zł, w tym 6650,00 zł z tytułu odjęcia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, 6980,00 zł za ogrodzenie i 2910,00 zł za nawierzchnię. Wojewoda Zachodniopomorski zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonych odszkodowań w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu Wojewoda powołał m.in. przepis art. 130 ust,. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 263, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jako dowód w sprawie wskazał operat szacunkowy z dnia 25 maja 2010 r. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w przypadku, gdy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Roszczenie to ma jednak charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Hurtownia "M." Spółka Jawna A. K., K. K. wskazując, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 18 sierpnia 2010 r. oraz decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka ma powierzchnię 0,0218 ha, a nie jak przyjęto w decyzji odszkodowawczej 0,0147 ha w związku z czym, zdaniem strony, kwota ustalonego odszkodowania została nieprawidłowo określona. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Minister odwołał się do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. W operacie tym rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyjaśniła przy tym, że przedmiotowa nieruchomość jest atrakcyjnie zlokalizowana, ogrodzona, fragmentami utwardzona, zabudowana budynkiem o funkcji hurtowni oraz jest wyposażona w energię elektryczną i sieć wodno-kanalizacyjną. Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie miasta Myślibórz, analizą objęto inne miasta województwa Zachodniopomorskiego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister stwierdził, że powierzchnia działki nr [...] została skorygowana postanowieniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Podstawę tej korekty stanowiła mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona w dniu 4 marca 2009 r., a następnie w dniu 9 marca 2009 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym 044.003-11/08. Z mapy tej bezspornie wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,0147 ha. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2011 r. wniosła Hurtownia "M." Spółka Jawna A. K., K. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 128 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W uzasadnianiu skargi powołano się na sporządzony na zlecenie Spółki operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2010 r., w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 650 000 zł, w tym określił wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 31 610 zł, przyjmując wartość m2 na kwotę 145 złotych. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") W uzasadnieniu wyroku podano, że w ocenie sądu, operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. w sprawie niniejszej, został sporządzony z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, natomiast wbrew zarzutom skargi dołączony do akt operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego Marka Łuczaka nie stanowi skutecznego przeciwdowodu. Sąd wyjaśnił następnie powody takiej oceny. Sąd I instancji podkreślił, że opisana nieruchomość stanowiąca działkę nr ewidencyjny [...] została przejęta na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta Myślibórz w ciągu drogi krajowej nr 26 Krajnik Dolny –Renice na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe przesądza, że odszkodowanie za jej utratę przysługujące dotychczasowemu właścicielowi ustala wojewoda w oparciu o art. 12 ust. 4a, art. 11a ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym m.in. art. 154 ust. 1 oraz z uwzględnieniem art. 18 cytowanej wyżej ustawy, który nakazuje dokonanie wyceny wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia dokonania wyceny. Operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. dla potrzeb wydania kontrolowanej decyzji respektuje normy prawne stanowiące podstawę jego opracowania, w tym także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W oparciu o dokonaną analizę i obliczenia omówione przez organy obu instancji rzeczoznawca wyceniła wartość rynkową nieruchomości na kwotę 10 230 zł. Jako, że przedmiotem wyceny było w sprawie przysługujące skarżącej (i utracone) prawo użytkowania wieczystego gruntu, a takich transakcji gruntami, o podobnym przeznaczeniu na rynku nie odnotowano, podstawą do jego wyliczenia przez rzeczoznawcę był wzór wskazany w paragrafie 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który wartość wymienionego prawa określa jako iloczyn wartości niezabudowanej nieruchomości gruntowej i współczynnika korygującego. Biegła wyliczyła należną z tego tytułu kwotę na 6650 zł. Wartość ogrodzenia i nawierzchni odpowiednio na kwotę 6980 zł i 2910 zł przy zastosowaniu metody odtworzeniowej, podejścia kosztowego w technice szczegółowej. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, która domaga się wywłaszczenia całej nieruchomości w dotychczasowym kształcie, tj. łącznie zarówno przejętej działki [...], jak i pozostałej oznaczonej jako działka [...], wskazał na treść art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i stwierdził, że nie ulega jednak wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że roszczenie to może być realizowane w trybie powództwa cywilnego w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego, nie mogło więc też być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Wobec uznania, że operat przedłożony przez skarżącą jest nieprzydatny dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania, stwierdził, że bezprzedmiotowym było ewentualne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Także polemika strony odnosząca się do zagadnienia braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Hurtownię "M." Spółka Jawna A. K., K. K. w efekcie wywłaszczenia działki [...], kwestia obniżenia wartości pozostałej działki nr [...] poprzez to wywłaszczenie oraz uniemożliwienie wykorzystania pozostałej części nieruchomości pod funkcję usługowo handlową i podkreślanie, że obie działki [...] i [...], jako stanowiące funkcjonalną całość, powinny być wywłaszczone w całości, zdaniem Sądu I instancji, nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Hurtownia "M." Spółka Jawna A. K., K. K. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej domagano się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż zarzut skarżącej, która domaga się wywłaszczenia całej nieruchomości w dotychczasowym kształcie, to jest łącznie zarówno przejętej działki [...], jak i pozostałej oznaczonej jako działka [...], ma charakter odszkodowawczy, w konsekwencji czego niniejsze roszczenie może być realizowane tylko i wyłącznie w trybie powództwa cywilnego w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy niniejszy zarzut nie dotyczy odszkodowania co do zasady, lecz zakresu przedmiotu decyzji administracyjnej, który to w ocenie skarżącej został przez organ wadliwie (z rażącym naruszeniem prawa materialnego) określony z uwagi na stan faktyczny i prawny sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut podkreślając, że organ określając przedmiot zaskarżonej decyzji tylko do części nieruchomości (działki [...]) uchybił obowiązkowi nabycia całej nieruchomości. Zdaniem skarżącej sytuacja, że decyzja administracyjna swym zakresem przedmiotowym obejmuje jedynie część nieruchomości stanowiącej nierozerwalną funkcjonalnie całość, to jest tylko działkę [...], z pominięciem działki [...] narusza nie tylko art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji ale również konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, którym to zagadnieniem zajmował się Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie i z orzecznictwa tego wynika, że odszkodowanie niekrzywdzące obywateli, to pełne odszkodowanie, wyrównujące prawa (korzyści) utracone przy wywłaszczeniu i tylko takie odszkodowanie może być traktowane jako przejaw dochowania całkowitej ochrony własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna wniesiona została w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 13 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 12 ust. 4 (tego rodzaju przypadek wystąpił w sprawie niniejszej), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołując się do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005 r., I OW 215/05 i z dnia 11 maja 2007 r., I OSK 584/07, a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r., I SA/Wa 2126/09 i z dnia 13 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 477/08 i stwierdził, że roszczenie, o którym mowa w powołanym przepisie może być zrealizowane w trybie powództwa cywilnego w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Czynność prawna polegająca na nabyciu nieruchomości jest kategorią prawa cywilnego, która następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Z tego powodu sprawy dotyczące zawierania umów cywilnoprawnych nie mogą być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zostają spełnione przesłanki z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a organ uchyla się od nabycia części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to skarżący może wystąpić na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o nabyciu tej części nieruchomości (tak też m.in. NSA w wyrokach z dnia 3 listopada 2008 r., I OSK 1620/07 i z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 1351/11, a także Sąd Najwyższy w uchwale Izby Cywilnej z dnia 11 września 2013 r., III CZP 35/2013). Dodatkowo wskazać można na analogiczny zapis przepisu art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Także w tym zakresie przyjmuje się, że roszczenie to może być realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, w ramach którego skarżących obciążałby obowiązek udowodnienia, że ich prawo własności gruntu nieobjętego wywłaszczeniem utraciło swe dotychczasowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej wykładni art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w konsekwencji stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Stanowisko powyższe nie uchybia regulacji zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl której wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skarżąca zarzuca, że doszło do wydania decyzji z uchybieniem tego ostatniego warunku. Zdaniem skarżącej, zakres przedmiotu decyzji administracyjnej został w niniejszej sprawie określony wadliwie, powinna nim być bowiem objęta nie tylko działka nr [...], ale także funkcjonalnie z nią połączona działka nr [...], której wartość w wyniku wywłaszczenia uległa obniżeniu. Przypomnieć trzeba, że wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przekonaniu, skarga nie obejmuje swym zakresem postępowania wywłaszczeniowego. Zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie administracyjnym nr 0003 miasta Myślibórz, oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,0147 ha, co nastąpiło ostateczną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 maja 2009 r., nr I.I-PM/JA-7170/1-10/09 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej nie było i nie mogło być więc wywłaszczenie, jak się podnosi w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.