I SA/Wa 1943/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.11.2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1585/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. K. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] sierpnia 2020 r. M. K. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1585/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 1965 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. dawniej nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1203/18 grzywny w kwocie 500 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2017 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że organ od ponad 2,5 roku zwleka z wykonaniem prawomocnego wyroku, a samo postępowanie w sprawie opisanego na wstępie wniosku toczy się już od ponad 55 lat, co stanowi jaskrawy przypadek lekceważenia obywatela oraz jego praw przez organ administracji publicznej. Ponadto skarżąca wskazała, że wobec niepodejmowania przez organ działań zmierzających do zakończenia sprawy i ignorowania prawomocnego wyroku z 23 listopada 2017 r., nie zachodzą żadne okoliczności które usprawiedliwiałyby bezczynność Prezydenta. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 5000 zł; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa); 3) stwierdzenie, ze bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność zgromadzenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego ustalenia stron postępowania, jak również z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, nie było możliwości wydania decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 kpa. Organ zauważył również, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy spowodowane jest bardzo dużą ilością spraw o przyznanie praw użytkowania wieczystego gruntów, prowadzonych w Biurze Spraw Dekretowych. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Również okoliczność, że akta sprawy na skutek skarg wnoszonych przez skarżącą, pozostawały w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego, znacząco utrudniało rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2020 r. została poinformowana o przyczynach uniemożliwiających wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 kpa oraz o nowym terminie wydania decyzji w sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1585/16, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] marca 1965 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. dawniej nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym powołanym wyżej wyrokiem wpłynęły do organu [...] lutego 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] kwietnia 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1203/18 grzywy w kwocie 500 zł za niewykonanie ww. wyroku z 23 listopada 2017 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z 23 listopada 2017 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 500 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania opisanego wniosku z [...] marca 1965 r. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 3,5 roku od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 5 lutego 2020 t., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1203/18 o ukaranie Prezydenta po raz pierwszy grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2017 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej istotnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach. Natomiast o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie wydania decyzji do końca grudnia 2020 r. organ zawiadomił skarżącą dopiero pismem z [...] września 2020 r., przy czym do tego, jak się wydaje, zmobilizowało Prezydenta wystąpienie skarżącej z niniejszą skargą na niewykonanie wyroku. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje również, że podniesiony przez organ fakt pozostawania akt administracyjnych w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego nie powinien znacząco utrudnić rozpoznania sprawy, gdyż organ winien tak procedować by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Prezydent przed przekazaniem do innych organów i instytucji akt administracyjnych sprawy powinien bowiem był wykonać, na użytek niniejszej sprawy, uwierzytelnione odpisy niezbędnych dokumentów. Natomiast w sytuacji konieczności wglądu w oryginały dokumentów organ może zwrócić się o wypożyczenie przekazanych akt. W odniesieniu do podniesionej przez organ, w odpowiedzi na skargę, niemożności działania w sprawie z uwagi na brak akt przekazanych do sądu administracyjnego, zauważyć należy, że sąd uwzględnił prośbę organu zawartą w piśmie z [...] lutego 2019 r. o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy celem przygotowania projektu decyzji w sprawie. Przy piśmie z [...] marca 2019 r. Sąd wypożyczył bowiem żądane akta, a organ zwrócił je po wykorzystaniu przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Tak więc Prezydent nie musiał prowadzić przedmiotowego postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze, co utrudnia rozpoznanie sprawy - jak wskazał w powołanej już odpowiedzi na skargę. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. W związku z objęciem Miasta [...] od dnia [...] października 2020 r. obszarem czerwonym, a także mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta [...] obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia W. strefą zagrożenia przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.