I OSK 129/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 703/08 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia do zwrotu równowartości kosztów nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwolnionego ze służby oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. oddalił skargę P. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia do zwrotu równowartości kosztów nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwolnionego ze służby. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Po uchyleniu przez Ministra Obrony Narodowej, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), swojej własnej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], Rektor Wojskowej Akademii Technicznej decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 135 w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), oraz § 38 i 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), w związku ze zwolnieniem st. szer. pchor. rez. P. P. ze służby kandydackiej ustalił dla niego do zwrotu równowartość kosztów zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych oraz rzeczowych poniesionych przez resort obrony narodowej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący w związku z niespełnieniem wymogów określonych w regulaminie studiów, rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], został zwolniony ze służby kandydackiej i rozkazem dziennym Rektora Wojskowej Akademii Technicznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], został zdjęty z ewidencji i przeniesiony do rezerwy z obowiązkiem zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia poniesionych przez resort obrony narodowej w czasie jego studiów w szkole wojskowej. W dalszej części, powołując się na wskazane w podstawie decyzji przepisy prawa stwierdził, że koszty ustala się na podstawie faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie nauki, zaś okres nauki obejmuje dzień stawienia się w szkole aż do dnia zwolnienia, co w rozpoznawanej sprawie dotyczy okresu od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2005 r., zaś wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby. W odwołaniu z dnia [...] października 2007 r. do Ministra Obrony Narodowej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 135 ust. 1 ustawy, bowiem po zwolnieniu go ze służby kandydackiej i przeniesieniu do rezerwy w dniu [...] czerwca 2005 r., nie był on "żołnierzem pełniącym służbę kandydacką". Ponadto organ nie wyliczył faktycznie poniesionych kosztów, opierając się co najwyżej na uśrednionej wartości księgowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na dotychczasowe argumenty i ustalony powyżej stan faktyczny podał, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił faktyczną równowartość kosztów za okres nauki od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu zastosowania przy rozstrzyganiu przez organ drugiej instancji przepisu art. 135 ust. 1 i 2 ustawy, a w konsekwencji § 38 i 40 cytowanego już wyżej rozporządzenia, gdy tymczasem z dniem 1 stycznia 2008 r. przepis art. 135 ustawy został uchylony przez art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242). W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast podał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 10 powyższej ustawy, bowiem przepisem lex specialis jest art. 11 tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. oddalił skargę P. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że P. P. był słuchaczem Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. (vide: rozkaz dzienny Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.), a zatem posiadał on w tym czasie status kandydata na żołnierza zawodowego. Z kolei w myśl art. 135 ust. 1 ustawy, żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych między innymi w art. 134 ust. 1 pkt 4. Rozwiązanie takie doprecyzowane jest w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, a mianowicie kandydat zwolniony ze służby kandydackiej na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9 ustawy zobowiązany jest do zwrotu równowartości kosztów nauki, o których mowa w art. 135 ust. 1 ustawy, w zakresie: zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką. Skarżący rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. został zwolniony ze służby kandydackiej w związku z niespełnieniem wymogów określonych w regulaminie studiów na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem był on na mocy powyższych przepisów zobowiązany do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką, a organem właściwym do wydania decyzji w tym zakresie był, stosownie do treści art. 135 ust. 2 ustawy i § 40 rozporządzenia, Rektor Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie. Tak więc zdaniem Sądu I instancji całkowicie bezzasadnym jest zarzut, że skarżący nie może być podmiotem tegoż obowiązku, skoro - jak twierdzi w odwołaniu - w dniu zwolnienia ze służby nie był on już żołnierzem pełniącym służbę kandydacką. Wszak - jak wynika z wykładni literalnej - powinność owa spoczywa na byłym kandydacie, tzn. na byłym żołnierzu zwolnionym ze służby kandydackiej. Ponadto w ocenie WSA w Warszawie zauważyć należy, że na podstawie § 38 ust. 2 rozporządzenia, specyfikację równowartości kosztów nauki, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do rozporządzenia i łączne faktycznie poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w stosunku do jednego kandydata (ust. 3), zaś okres nauki obejmuje okres od dnia stawienia się w szkole do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej, w tym urlopy i usprawiedliwione nieobecności kandydata (ust. 5), zaś wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby (ust.6). W sprawie zaś, właśnie w taki sposób obliczono powyższe koszty, o czym świadczą w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, załączone materiały dowodowe. W uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji wskazano także, że ma rację skarżący, iż ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w art. 61 uchylono wspomniany już wyżej art. 135 ustawy, który stanowił materialnoprawną postawę zaskarżonej decyzji. Prawdą również jest, że ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. na mocy art. 15. Jednakże WSA uważa, że nie sposób się zgodzić z zarzutem ze skargi, iż w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 11 ustawy nowelizującej, skoro zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] marca 2008 r. Zgodnie z jego brzmieniem, do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszak - co już wyżej zaznaczono - skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] czerwca 2005 r., nie zaś po dniu 1 stycznia 2008 r. Zatem niniejsze postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 10 ustawy nowelizującej, tzn. sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym bardziej, że stosownie do treści jej art. 14 ust. 1, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane między innymi na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. wspomniane już wyżej rozporządzenie, zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 4 ust. 4, art. 22 ust. 9, art. 46 ust. 1, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 5, art. 60 ust. 5, art. 91 ust. 4, art. 120 ust. 4, art. 137 ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył P. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)), tj.: art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 176, poz. 1242) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 10 tej ustawy i przez to nie może mieć zastosowania do skarżącego, w sytuacji kiedy przepis art. 11 swoim zakresem obejmuje tylko sprawy dotyczące kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych w warunkach określonych w tym przepisie, a art. 10 jako lex generalis traktuje o wszystkich sprawach wszczętych, lecz nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz z zmianie niektórych innych ustaw; a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest przepisów postępowania ujętych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo dającego się stwierdzić rażącego naruszenia prawa, w sytuacji kiedy podstawę rozstrzygnięcia decyzji II instancyjnej (decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...].03.2008 r.) stanowił przepis art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), nieobowiązujący już w chwili wydania tej decyzji, gdyż został uchylony z dniem 1 stycznia 2008 r. przez przepis art.1 pkt 61 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 176, poz. 1242). Wnoszący skargę kasacyjną żąda uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a Zgodnie z art. 135 powoływanej powyżej ustawy, żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9 (ust. 1). Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2). Niewątpliwie zasadnicza przesłanka z tego przepisu, polegająca na zwolnieniu ze służby kandydackiej z powodu niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki, została spełniona. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania samej zasady obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia za okres od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. Choć ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w art. 61 uchylono wspomniany już wyżej art. 135 ustawy, a ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. na mocy art. 15, to ma rację Sąd I instancji, że do postępowań dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy (co ma miejsce niniejszej sprawie), do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnoszący skargę kasacyjną został zwolniony ze służby w dniu [...] czerwca 2005 r., nie zaś po dniu 1 stycznia 2008 r. Oznacza to, że niniejsze postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 10 ustawy nowelizującej, tzn. sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Jeśli zaś chodzi o sposób obliczenia poniesionych przez wojsko kosztów, to zostały one ustalone przez uprawniony do tego organ, Rektora Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, zgodnie z zasadami określonymi w § 38 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych. Rektor WAT ustalił równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę kandydata na żołnierza zawodowego za wskazany wyżej okres, które podlegają zwrotowi. Specyfikację równowartości kosztów nauki, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do rozporządzenia i łączne faktycznie poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w stosunku do jednego kandydata (ust. 3), zaś okres nauki obejmuje okres od dnia stawienia się w szkole do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej, w tym urlopy i usprawiedliwione nieobecności kandydata (ust. 5), zaś wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby (ust.6). W sprawie zaś, właśnie w taki sposób obliczono powyższe koszty, o czym świadczą w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, załączone materiały dowodowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w nich żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.