I OSK 1522/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 790/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 790/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku G. S. i Z. Z., zwrócił własność nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] o pow. 0,0105 ha, położonej w obrębie [...] , jednostki ewidencyjnej [...], na rzecz ww. wnioskodawców w udziałach po 1/2 i nie zobowiązał do zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy [...]. Starosta ustalił, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożono w odpowiedzi na zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz o możliwości ubiegania się o jej zwrot. Organ ustalił także, że wnioskodawcy są następcami prawnymi (spadkobiercami) poprzednich właścicieli zwróconej działki, która pierwotnie wchodziła w skład większej działki nr [...]. Ustalono również, że: działka nr [...] o pow. 0,1463 ha została na wniosek właścicieli podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0528 ha, nr [...] o pow. 0,0452 ha, nr [...] o pow. 0,0373 ha i nr [...] o pow. 0,0110 ha, zaś plan podziału zatwierdzono decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki [...] w B. z dnia [...] sierpnia 1966 r. Działki nr [...] i nr [...] - zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U nr 31, poz. 138) - stały się własnością Skarbu Państwa. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków miasta B. w roku 1981, działka nr [...] została oznaczona nr [...] i pow. 0,0381 ha, zaś od roku 1991 właścicielem tej działki jest Gmina [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Następnie działka uległa podziałowi: w 1991 r. na działki o nr [...] o pow. 0,0042 ha, nr [...] o pow. 0,0056 ha, nr [...] o pow. 0,0045 ha i nr [...] o pow. 0,0238 ha, a w roku 2003 działka nr [...] o pow. 0,0238 ha uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0103 ha i nr [...] o pow. 0,0135 ha. W następstwie decyzji zwrotowej wydanej w dniu [...] stycznia 2015 r. na wniosek G. S. i Z. Z., działka nr [...] o pow. 0,0135 ha podzielona została na działki: nr [...] o pow. 0,0030 ha, którą zwrócono oraz działkę nr [...] o pow. 0,0105 ha, będącą przedmiotem niniejszego postępowania. W toku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2017 r. oględzin nieruchomości wnioskodawczyni wyjaśniła, że nieruchomość miała być przeznaczona pod drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd dla dalszych nieruchomości, jednak droga nigdy nie powstała. Podczas oględzin potwierdzono, że obecnie jest to grunt niezabudowany, uporządkowany i ogrodzony przez użytkujących. Nie została na nim zlokalizowana żadna infrastruktura drogowa, elektryczna czy wodociągowa. Organ ustalił, że sporna działka od daty założenia ewidencji gruntów i budynków miasta B. w roku 1964 do chwili obecnej nie była przedmiotem użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, jak też nie jest obciążona prawem użytkowania oraz umowami najmu, dzierżawy lub użyczenia, zaś ze zdjęć lotniczych z lat 1973 i 1976 wynika, że nigdy nie stanowiła gruntu użyteczności publicznej. Zdaniem Starosty, na działce wywłaszczonej nie były realizowane jakiekolwiek próby wykorzystania jej "na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami". Działka nie została zagospodarowana w żaden sposób, nie urządzono na niej żadnej infrastruktury dla okalającego ją osiedla domów jednorodzinnych, nie urządzono na niej żadnych sieci infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 1 u.g.n. i procedura zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana w art. 136 ust. 3 u.g.n., natomiast nie mają zastosowania terminy z art. 137 u.g.n., bowiem ich bieg nie mógł się rozpocząć przed wejściem w życie tego przepisu. Ustawa z 1958 r., na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie, nie przewidywała żadnych okresów realizacji celu publicznego. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z protokołu oględzin oraz z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość pozbawiona jest naniesień, jest niezabudowana, uprzątnięta i ogrodzona, użytkowana jako przydomowy ogródek przez właścicieli sąsiadującej posesji. Sąsiedztwo działki stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie stwierdzono nakładów Skarbu Państwa ani Gminy[...]. W ocenie organu odwoławczego brak jest dowodów mogących świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Dowodów takich nie przedstawiła także odwołująca się Gmina. Zrealizowanie celu publicznego w przedmiotowej sprawie mogłaby stanowić np. budowa drogi wewnętrznej, zieleni urządzonej, punktu usługowego itp., lub też przeznaczenie tej działki pod zabudowę jednorodzinną. Żaden z tych celów nie został zrealizowany, zaś działka nie stanowi także samodzielnej działki budowlanej. Zdaniem Wojewody, z materiału dowodowego wynika, że zabudowania znajdujące się na nieruchomości, z której wydzielono działkę nr [...], a której fragment jest obecnie zwracany, istniały już w chwili wydania decyzji podziałowej, trudno więc przyjąć, by stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Gmina [...]. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na mocy art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z kolegi zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r., poz. 47 i 159 oraz z 1972 r., poz. 192). Sąd zauważył, że Skarb Państwa nabył działkę położoną przy ul. [...] w B. i oznaczoną nr [...] i [...] (z której później powstała działka nr [...] zawnioskowana do zwrotu) na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 1966 r. wydanej na podstawie przepisów ww. ustawy z 1958 r. Prawidłowo zatem, jak wskazuje treść art. 216 ust. 1 u.g.n., zastosowano tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd podkreślił, iż poza sporem pozostawało: następstwo prawne wnioskodawców po pierwotnych właścicielach działek przejętych w trybie podziału na rzecz Skarbu Państwa (tj. działek powstałych z podziału pierwotnej działki nr[...] należącej do W. P.) oraz to, że działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr[...],która to część przeszła na rzecz Skarbu Państwa a następnie w na rzecz Gminy [...]. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie. Rozważania i wnioski co do zwróconej części znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie nastąpiły w oderwaniu od sytuacji "całej wywłaszczonej nieruchomości". Ani organy, ani sąd nie kwestionują trafności twierdzeń skarżącej Gminy, iż faktycznie zrealizowano osiedle zabudowy jednorodzinnej i towarzyszącą mu infrastrukturę oraz że takie osiedle jest pewnym mikroorganizmem urbanistycznym, który funkcjonuje nie wyłącznie jako budynki zamieszkania, ale wespół z tworzącą go infrastrukturą techniczną służącą potrzebom mieszkańców. Trzeba jednak zaznaczyć, że zawnioskowana do zwrotu działka na cel w postaci budowy osiedla zabudowy jednorodzinnej nie została faktycznie przeznaczona, w tym nie została zagospodarowana w jakikolwiek sposób mogący uzasadniać uznanie jej za fragment infrastruktury osiedlowej. Z protokołu rozprawy i oględzin z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz z dołączonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że teren działki pozostaje niezagospodarowany w sposób, który miałby służyć osiedlu domów jednorodzinnych. Korzystanie z działki nie wynika też z widocznej koncepcji zagospodarowania na potrzeby osiedla mieszkaniowego (zabudowy jednorodzinnej), ale nosi ślady doraźności, tymczasowości. Charakter istniejącego zagospodarowania (ogródek) nie stanowi – jak wywodzi skarżący – zagospodarowanej zieleni osiedlowej wolnej od zabudowy. Nie powstała też na tym terenie droga dojazdowa wewnętrzna, na którą pierwotną koncepcję zagospodarowania, jako prawdopodobną, wskazywała wnioskodawczyni. Również Gmina nie wykazała, aby na terenie działki znajdowała się infrastruktura techniczna (np. przesyłowa) służąca funkcjonowaniu zabudowy sąsiedniej. Trudno dopatrzyć się także zrealizowania jakiejś koncepcyjnej całości pomiędzy działką orzeczoną do zwrotu a działkami sąsiednimi, na których znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Reasumując Sąd stwierdził, że obecne przeznaczenie działki nr [...] nie mieści się w funkcji właściwej dla osiedla zabudowy jednorodzinnej. W takiej zaś sytuacji nie można było podzielić zarzutu skarżącej, iż teren ten stanowi koncepcyjnie i infrastrukturalnie fragment osiedla mieszkaniowego wybudowanego na terenie przejętym pod zabudowę osiedlową na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Jest to zatem teren zbędny na cel wywłaszczenia. Ponadto Sąd wskazał, że skoro wykazano, iż działka okazała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż nigdy nie zrealizowano na niej tego celu, to w sprawie nie ma podstaw odnoszenia się do treści art. 137 u.g.n. Ponieważ do chwili orzekania o zwrocie nieruchomość pozostaje niezagospodarowana w sposób określony na dzień jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, to nie ma znaczenia długość tego okresu ale fakt braku realizacji celu wywłaszczenia. Sąd nie zgodził się z poglądem, iż ocena przesłanki zbędności nie może dotyczyć części przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Skarżąca powołała się na wyrok w sprawie II SA/Kr 928/15, w którym uchylono decyzje o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości prezentując powyższy pogląd. Zauważyć jednak należy, że w każdej sprawie okoliczności faktyczne należy oceniać indywidualnie. Ocena przesłanki niewykorzystania na cel wywłaszczenia (przejęcia) powinna dotyczyć całości nieruchomości, jeśli jej fragmenty są ze sobą funkcjonalnie i w sposób widoczny powiązane. Jeśli zaś część przejętej nieruchomości stanowi odrębny, niezagospodarowany na cel wywłaszczenia i samodzielnie funkcjonujący fragment, przy wykorzystaniu na cel wywłaszczenia pozostałych fragmentów przejętej nieruchomości, to trudno obronić tezę o istnieniu zamiaru "użycia" tego niewykorzystanego fragmentu na cel wywłaszczenia. W sprawie niniejszej działka nr [...] jest obecnie rodzajem ogródka, nie posiada przebiegającej przez nią infrastruktury, a skarżąca nie wykazała, w jaki sposób "użyto" ją na cel wywłaszczenia. Z pewnością nie jest to, jak Gmina twierdzi, teren osiedlowy z zielenią mającą cechy zagospodarowania jako zieleń osiedlowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na części wywłaszczonej nieruchomości - zwróconej poprzednim właścicielom - planowana była zabudowa, czy też ten fragment wywłaszczonej nieruchomości miał służyć innym celom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie osiedla, co jest zgodne z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1966 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w jej okolicznościach zaistniała przewidziana w art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to jest zbędność tej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, przy czym pojęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. jako brak prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie numerem [...],która stanowiła fragment działki oznaczonej numerem [...], przejętej w 1966 r. na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U nr 31, poz. 138), była budowa osiedla domów jednorodzinnych. Jak wynika z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin i pozostałego materiału dowodowego m.in. zdjęć lotniczych z lat 1973 i 1976, działka oznaczona obecnie numerem [...] nie została w żaden sposób zagospodarowana, nie urządzono na niej żadnej infrastruktury dla okalającego ją osiedla domów jednorodzinnych, ani też nie urządzono na niej żadnych sieci infrastruktury technicznej. Powyższe okoliczności istotne dla ustalenia czy na przedmiotowej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia, nie były w żadnym zakresie kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Gminę. W związku z tym zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący umożliwiając ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a tym samym nie doszło do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Co za tym idzie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie były uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego albowiem prawidłowa była konstatacja orzekających w sprawie organów i Sądu I instancji, iż na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można było uznać, aby na terenie działki obecnie oznaczonej nr [...] został zrealizowany cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Nie budzi wątpliwości, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla obejmująca m.in. tereny zielone (por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13). Jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. Przy tym jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być - przynajmniej w minimalny sposób - uporządkowana. Przyjmuje się w związku z tym, że trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, czy samosiejkami, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą - jednak z zastrzeżeniem - że winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/ 14). Innymi słowy realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony. Takich działań na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że działka obecnie oznaczona nr [...], nigdy nie była przedmiotem jakiejkolwiek przemyślanej działalności Gminy, a wcześniej Skarbu Państwa, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami. Działka ta jest wykorzystywana jako ogród przydomowy przez właścicieli sąsiadującej posesji, stanowiąc przy tym pewną całość z działką nr [...], która została zwrócona byłym właścicielom jako zbędna na cel wywłaszczenia. Takie zagospodarowanie działki nie służy z całą pewnością wszystkim mieszkańcom osiedla i nie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a tym samym nie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Z powyższych względów nie był zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., albowiem prawidłowo Sąd ten uznał, iż na działce oznaczonej obecnie nr [...] nie został zrealizowany cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, gdyż w ogóle nie podjęto na niej jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Wobec zatem braku zasadności podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r., II FPS 4/12, iż art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.