II OSK 1625/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i W. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 99/08 w sprawie ze skargi T. i W. Ć. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Lubinie oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi T. i W. Ć. wyrokiem z [...] czerwca 2008 r. oddalił skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiecie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie, działając na skutek interwencji Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] października 2007 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał W. Ć. rozebrać zjazd z drogi wojewódzkiej nr 292, zlokalizowany przy ul. [...] w Lubinie. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że Wojciech Ć. bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował zjazd z drogi wojewódzkiej nr 292 na działkę nr 44/7, który ma umożliwiać dostęp do działki nr 44/37, będącej własnością skarżących. Ponadto organ administracji ustalił, że obowiązujący dla terenu, gdzie zlokalizowany jest zjazd, miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubina, uchwalony uchwałą nr XL VII/229/04 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 15 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego nr 4 z 2005 r., poz. 129), przewiduje w § 12 ust. 4 pkt 2, że w ciągu drogi nr 292 mogą być wykonywane zjazdy dla obsługi stacji paliw i towarzyszących usług oraz domów handlowych o powierzchni użytkowej przekraczającej 3000 m2. W odwołaniu od decyzji z [...] października 2007 r. T. i W. Ć. zakwestionowali ustalenia, że zjazd został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie do pierwszego zarzutu twierdzili, że prace, które wykonali, nie są robotami budowlanymi, gdyż zjazd nie jest utwardzony i trwały, a więc jest obiektem tymczasowym. W związku z tym jego wykonanie wymagałoby ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę. W konsekwencji zakwestionowali podstawę decyzji organu pierwszej instancji, twierdząc, że ewentualnie powinna ona opierać się na art. 49b Prawa budowlanego. Odnośnie do drugiego ze wskazanych zarzutów podnieśli, że w miejscu zlokalizowania zjazdu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane jest skrzyżowanie dróg. Ponadto zarzucili, że organ nadzoru budowlanego nie podjął procedury legalizacji zjazdu. Rozpoznając odwołanie skarżących Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zjazd, którego dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym, w szczególności budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto podniesiono, że jest to element drogi wprost zaliczony do obiektów budowlanych w załączniku do Prawa budowlanego. Wobec tego, jak wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowa zjazdu wymagała pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego drugiej instancji stwierdził też, że nie można było przeprowadzić postępowania legalizacyjnego, gdyż nie można było doprowadzić wybudowanego zjazdu do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wskazał również, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 12 ust. 4 pkt 2, określono teren o symbolu KG, który przeznaczono na ulice główne m.in. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 292, i na którym wprowadzono ograniczenia w urządzaniu zjazdów do przypadków związanych z obsługą stacji pali i towarzyszących usług oraz domów handlowych o powierzchni użytkowej przekraczającej 3.000 m2. W konsekwencji stwierdził, że w innych przypadkach zjazdy z tej drogi nie mogą być lokalizowane, a więc zjazd, którego dotyczy sprawa, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze T. i W. Ć. podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu. Wyjaśniając motywy swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że trafnie organy nadzoru budowlanego zaliczyły zjazd, którego dotyczy sprawa, do obiektów budowlanych i następnie prawidłowo przyjęły, iż jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaaprobował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jako podstawę decyzji, aczkolwiek rozważał też zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego z uwagi na podobieństwo skutków określonych w obu przepisach i procedury legalizacyjnej. Rozważając zaś odstąpienie od legalizacji Sąd pierwszej instancji również zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego. W związku z tym stwierdził, że w § 12 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określono, że tereny o symbolu KG przeznacza się dla ulicy głównej, m.in. w ciągu drogi 292, na którym obowiązuje ograniczenie prawa organizowania zjazdów do przypadków związanych z obsługą stacji paliw i towarzyszących usług oraz domów handlowych o powierzchni użytkowej przekraczającej 3000 m2. W konsekwencji przyjął, że ustalenia planu nie przewidują budowy zjazdów w innych przypadkach i wybudowanie zjazdu w pasie drogowym drogi nr 292 naruszało ustalenia planu, co wykluczało możliwość legalizacji tej inwestycji. W skardze kasacyjnej skarżący, jako podstawy skargi kasacyjnej przytoczyli naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy określonej jako naruszenie przepisów postępowania zarzucili: - naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu sprzecznego z prawem i niedostrzeżenie, że organy administracji naruszyły przy ustalaniu okoliczności sprawy art. 6 i 7 k.p.a., jak również wadliwie zastosowały § 12 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pominęły ustalenia rysunku tego planu, co do lokalizacji w miejscu zjazdu, którego dotyczy sprawa, skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 292 z drogą oznaczoną w planie miejscowym symbolem KZ, co doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 134 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy oraz w uzasadnieniu wyroku okoliczności podniesionych w skardze, zarzucających organom administracji niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wyżej wskazanych ustaleń planu miejscowego, - naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości co do lokalizacji zjazdu w kontekście ustaleń planu miejscowego. W ramach podstawy określonej jako naruszenie prawa materialnego zarzucili: - naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że połączenie drogi publicznej z nieruchomością nie położoną przy drodze jest zjazdem w rozumieniu tego przepisu, - naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego przez jego błędne zastosowanie, mimo że obiekt wybudowany przez skarżacych nie jest zjazdem, zaś niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustaleń rysunku planu miejscowego, stanowiących integralną jego część, w zakresie sytuującym skrzyżowanie drogi nr 292 z drogą KZ w miejscu zjazdu, którego dotyczy sprawa, co doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Formułując wnioski skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że zgodnie z § 1 ust. 2 planu miejscowego jego integralną częścią jest jego rysunek. Wynika z niego, zdaniem skarżących, że w miejscu położenia zjazdu, którego dotyczy sprawa, planowane jest skrzyżowanie drogi nr 292 z ulicą zbiorczą oznaczoną w planie symbolem KZ (rysunek planu z oznaczeniem położenia działki inwestorów i spornego obiektu skarżący dołączyli do skargi kasacyjnej). Dalej wywiedli, że biorąc pod uwagę całokształt ustaleń planu miejscowego, położenie zjazdu nie można uznać za sprzeczne z tym planem, ponieważ w tym miejscu znajdować się będzie skrzyżowanie. Zdaniem skarżących organy administracji obu instancji całkowicie pominęły tę okoliczność przy ustalaniu stanu faktycznego i w procesie jego subsumcji, naruszając tym samym art. 6 i 7 k.p.a. W konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania § 12 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, podczas gdy powinny mieć zastosowanie opisane wyżej ustalenia jego rysunku. Ponadto wskazano, że orzekając rozbiórkę zjazdu organy obu instancji naruszyły art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wywiedziono, że nakaz rozbiórki jest w obecnym stanie prawnym traktowany nie jako zasada, lecz wyjątek od zasady, którą jest dopuszczenie możliwości legalizacji obiektu; jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja wystąpiła, jak wskazano, w rozpoznawanej sprawie, gdyż istniała możliwość legalizacji, czego organy administracji nie dostrzegły, wskutek naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego. Doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie rozbiórki i niezastosowania ust. 2 tego przepisu, mimo iż z uwagi na położenie spornego obiektu w miejscu projektowanego skrzyżowania drogi 292 z drogą KZ nie może być mowy o jego niezgodności z planem miejscowym i przepis ten powinien znaleźć zastosowanie. Dalej argumentowano, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, zaś zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub innych czynności organu administracji. Przepis ten nakłada zatem na sąd administracyjny obowiązek stworzenia takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt sprzeczny z prawem. Art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje sądowi kompetencję do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w danym postępowaniu, niezgodnych z prawem. Przeciwne rozumienie tego przepisu oznaczałoby, że po przeprowadzeniu kontroli przez sąd administracyjny w obrocie prawnym mogłaby pozostać decyzja sprzeczna z prawem. Sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do podjęcia środków przewidzianych w ustawie w celu wydania orzeczenia, które usunie naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie, jak wywiedziono, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę utrzymał stan niezgodny z prawem, naruszając tym samym art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wykonał więc ciążącego na nim obowiązku i nie usunął z obrotu wadliwej decyzji organu drugiej instancji, wydanej wskutek wskazanych istotnych braków postępowania administracyjnego oraz naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 2 planu i niezastosowanie ustaleń jego rysunku. Ponieważ Sąd nie uchylił decyzji administracyjnej ze wskazówką dla organów administracji, by rozważyły inną kwalifikację spornej inwestycji i jej zgodność z całokształtem ustaleń planu miejscowego, utrzymał w mocy stan niezgodny z prawem i doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przez to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dostrzegając wadliwość wydanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie to mogło mieć znaczący wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie, że sporny obiekt zlokalizowany jest w miejscu planowanej drogi KZ, skutkowałoby obowiązkiem jego legalizacji z powodu zgodności z planem miejscowym i - w konsekwencji - uwzględnieniem skargi. Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnosili argument, iż w toku postępowania administracyjnego w ogóle nie wzięto pod uwagę, iż zgodnie z planem miejscowym w miejscu lokalizacji zjazdu znajdować się będzie skrzyżowanie drogi wojewódzkiej nr 292 z drogą oznaczoną w planie miejscowym symbolem KZ. Był to argument przesądzający w opinii skarżących rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i decydujący o istnieniu negatywnej przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż położenie zjazdu w miejscu projektowanego skrzyżowania stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy o zgodności inwestycji z planem miejscowym, a zatem przesłankę legalizacji (zarówno w świetle art. 48, jak i 49b Prawa Budowlanego). Zaznaczono, że dla samego wszczęcia procedury legalizacyjnej nie ma znaczenia, czy inwestor spełnia inne przesłanki do uzyskania pozwolenia na budowę (czy też do legalizacji inwestycji wymagającej zgłoszenia); wykazanie tego byłoby dopiero rzeczą prawidłowo wszczętej procedury legalizacyjnej. Dalej wskazano, że w rozpoznawanej sprawie ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie rozważyły w sposób wyczerpujący kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonując analizy odwołania i skargi, Sąd w całości pominął zarzut, dotyczący tej kwestii, zaliczając go - jak założono - do "szeroko obszernie opisanych w uzasadnieniu skargi względów pozaprawnych". Tym samym, jak wywiedziono, doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na Sąd obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy. Ponadto, zdaniem skarżących, Sąd uchybił przepisowi art. 141 § 4 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie przedstawił w należyty sposób całokształtu okoliczności sprawy, nie zanalizował wątku wskazywanego przez skarżących, a dotyczącego projektowanego w miejscu zjazdu skrzyżowania drogi 292 i KZ i nie ustosunkował się do tych istotnych zarzutów. Przy czym stwierdzono, że uwzględnienie tych zarzutów skargi powinno było doprowadzić do uwzględnienia skargi, a zatem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając trzeci z zarzutów skargi skarżący podnieśli, że postawienie przez nich w skardze zarzutu, iż ich inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, ponieważ położenie zjazdu pokrywa się z projektowanym w planie skrzyżowaniem drogi nr 292 z drogą KZ, zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do jego rozważenia. Wskazali, że w toku postępowania administracyjnego organy orzekły rozbiórkę spornego obiektu, po dokonaniu samodzielnej oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym i nie nakładając na skarżących obowiązku przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta w przedmiocie tej zgodności. Zdaniem skarżących brak więc było w materiale dowodowym jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od organu uprawnionego do wykładni autentycznej planu miejscowego. Wywiedli, że jeżeli w ocenie Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy dostatecznie nie popierał twierdzenia skarżących, to Sąd powinien był przeprowadzić dowód uzupełniający na tę okoliczność na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak stwierdzili, ponieważ od wyniku tego dowodzenia zależało rozstrzygnięcie sprawy na korzyść skarżących. Uzasadniając czwarty z zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wywiedli, że art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definiuje zjazd jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym wskazali, że ich działka nie jest położona przy drodze, a dostęp do niej z drogi publicznej, zgodnie z projektem budowlanym dotyczącym działki i planem jej zagospodarowania oraz zgodnie z planem miejscowym ma być zapewniony przez drogę wewnętrzną i ustanowienie odpowiednich służebności. Dalej wywiedli, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, alternatywą tak określonego dostępu jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zestawienie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi - ich zdaniem - do wniosku, że z działki nie położonej przy drodze publicznej nie może być bezpośredniego dostępu do tej drogi, a zatem zjazdu. W ocenie skarżących z uwagi na to, że zjazd, którego dotyczy sprawa, znajduje się w miejscu projektowanego skrzyżowania drogi 292 z drogą KZ, należałoby go rozpatrywać w kategoriach części (elementu) drogi KZ lub jej skrzyżowania z drogą 292. Zauważono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił rozległe wywody na temat pojęcia "zjazdu", konkludując, iż nie jest on częścią drogi w innym miejscu uzasadnienia uznając zjazd za część drogi. Uzasadniając piąty z zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wywiedli, że wykładnia powołanego przepisu prawa miejscowego nie budzi wątpliwości, jednak w sprawie skarżących nie może mieć on zastosowania, ponieważ obiekt przez nich wybudowany nie jest zjazdem, lecz elementem projektowanego w tym miejscu, zgodnie z planem miejscowym, skrzyżowania drogi 292 z drogą KZ. Wskazano, że błędna wykładnia art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych doprowadziła Sąd pierwszej instancji do błędnego zastosowania § 12 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego i w konsekwencji niezastosowania tych ustaleń rysunku planu, które w okolicznościach niniejszej sprawy winny mieć zastosowanie, mianowicie lokalizacji w miejscu spornego obiektu skrzyżowania drogi 292 z drogą KZ. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania w różnym ujęciu dwóch istotnych w sprawie problemów. Po pierwsze, czy to co skarżący wykonał, jest zjazdem z drogi publicznej, rozumianym jako obiekt budowlany, wybudowanie którego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, po drugie, czy to co wykonał jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ze skargi kasacyjnej wynika, że pierwszy z zarysowanych problemów został poddany ocenie przez Sąd drugiej instancji jedynie w kontekście art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). Zrezygnowano natomiast z kwestionowania zaliczenia tego, co wykonał skarżący do obiektów budowlanych z uwagi na niewielki zakres prac i tymczasowość ich wyniku. Odnosząc się zatem do zarzutu skarżących naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem, który zawiera ustawową definicję zjazdu, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powołanego przepisu nie ma więc znaczenia, że zjazd, o który chodzi w rozpoznawanej sprawie, i co podkreślają skarżący, nie łączy bezpośrednio ich nieruchomości (działki nr 44/37) z drogą publiczną. Istotne jest, czego skarżący nie kwestionują, że zjazd ten łączy nieruchomość położoną przy drodze, mianowicie działkę nr 44/7, z drogą publiczną (drogą wojewódzką nr 292). Z argumentacji skarżących wynika, że chcieliby oni aby powołany przepis interpretować w ten sposób, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze, będącej własnością podmiotu wykonującego ten zjazd. Jest to wykładnia w sposób oczywisty nieuprawniona. Zatem to co wykonał skarżący jest zjazdem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż łączy nieruchomość położoną przy drodze publicznej z tą drogą. Powyższe stwierdzenie pozwala rozwiać wszelkie wątpliwości, dotyczące tego, czy było w tym przypadku wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Z kolei roboty budowlane definiuje się poprzez powiązanie z obiektem budowlanym, gdyż jest to budowa, rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Jednocześnie ustawodawca kazuistycznie sformułował odstępstwa od zasady uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29-30 Prawa budowlanego). W związku z tym niekiedy konieczne jest dla prawidłowej kwalifikacji określonych działań (na przykład czy jest to budowa obiektu budowlanego) sięgnięcie do innych przepisów. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że budowa każdego zjazdu wymaga pozwolenia na budowę, zaś przebudowa zjazdu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy zjazd, niezależnie od sposobu wykonania, należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego skoro skarżący połączył nieruchomość położoną przy drodze publicznej z tą drogą, to niezależnie od prac, które w związku z tym wykonał, winien był uzyskać pozwolenie na budowę, a przedtem ponadto zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Drugi z przedstawionych w skardze kasacyjnej problemów to, zgodność wykonanego zjazdu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie skarżący odwołują się do rysunku planu, z którego wynika, że zjazd, o który w sprawie chodzi, został wykonany w miejscu projektowanego skrzyżowania dróg. Mimo obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący nie wyjaśnili jednak przekonująco, jakie to ma znaczenie dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Nie można bowiem uznać, tak jak piszą w uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zjazd ten nie jest zjazdem, lecz elementem skrzyżowania. Nic nie uzasadnia twierdzenia, aby połączenie nieruchomości z drogą publiczną w obrębie skrzyżowania powodowało, że połączenie to przestaje być zjazdem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto trochę przekornie można by zapytać, czy w związku z tym twierdzą, że przystąpili do budowy skrzyżowania, a jeżeli tak, to czy mieli na to pozwolenie na budowę. Zaznaczyć także należy, że skarżący twierdzą, że zjazd został wykonany w miejscu projektowanego skrzyżowania istniejącej drogi wojewódzkiej nr 292 z planowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogą oznaczoną symbolem KZ. Nie twierdzą tym samym, aby zjazd łączył nieruchomość z inną drogą niż droga wojewódzka nr 292, przy tej zaś drodze według tego planu można lokalizować tylko niektóre zjazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 292 przewiduje możliwość budowy zjazdów tylko w określonych sytuacjach, z których żadna w przypadku skarżących nie zachodzi. W związku z tym prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organy nadzoru budowlanego trafnie pominęły postępowanie legalizacyjne. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca zastrzegł tryb warunkowy przystąpienia do legalizacji przez użycie zwrotu "jeżeli budowa (...) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Zatem, jeżeli już na wstępie postępowania wszczętego w celu usunięcia samowoli budowlanej istnieją podstawy do stwierdzenia, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie ma potrzeby, aby rozważać usunięcie tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowlanego. Ocena wskazanych dwóch zagadnień wyczerpuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. W konsekwencji uznać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę od zgodnej z prawem decyzji jest prawidłowy, a zarzuty skargi kasacyjnej to kwestionujące nietrafne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.