II OSK 3664/19

TEZY Czynność głosowania nad uchwałą jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak też uchwała w sprawie przeprowadzenia sposobu głosowania nad taką uchwała, nie stanowią aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W takich przypadkach skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1115/18 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia[...]kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. [...]– etap [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1115/18, odrzucił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. – etap A. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...] podjętą na sesji w dniu [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. – etap A wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podano, że 25 kwietnia 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła interwencja dotycząca cyt: "podwójnego głosowania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] R. M. na L Sesji tejże Rady w dniu [...] kwietnia 2018 roku". W interwencji zawarty był link do nagrania ww. sesji Rady Miejskiej w [...]. Strona skarżąca wskazała, że z przedmiotowego nagrania wynikało, iż za przyjęciem uchwały (w sprawie imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.) głosowało 9 radnych, przeciwko 9, a 2 się wstrzymało. Wobec powyższego Przewodniczący Rady Miejskiej w [...], powołując się na zapisy Statutu Gminy [...] (§ 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w [...] stanowiącego Załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminy [...]), zgodnie z którym w przypadku równej ilości głosów "za" i "przeciw" decyduje głos prowadzącego obrady, stwierdził, iż skoro on był "za" głosowaniem imiennym, to będzie głosowanie imienne. W odpowiedzi na pismo organu nadzoru wzywające do ustosunkowania się do sytuacji, jaka miała miejsce na sesji w dniu [...] kwietnia 2018 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wskazał, że nie została sporządzona uchwala w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowe działanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], dotyczące sposobu liczenia głosów podczas głosowania w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad ww. uchwałą nr [...] stanowi naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. przepisów ustanawiających zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę legalizmu; art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Na koniec Wojewoda wskazał, iż mimo tego, iż uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi nie została zmaterializowana w postaci odrębnej uchwały przesłanej do organu nadzoru w trybie określonym w ustawie o samorządzie gminnym, nie skutkuje to niemożnością jej zaskarżenia do Sądu administracyjnego, bowiem spełnia ona wymogi formalne pozwalające traktować ją jako uchwałę podjętą na prawidłowo zwołanej i prowadzonej sesji Rady Miejskiej, przy zachowanym quorum do jej podjęcia. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Sąd ustalił z urzędu, że: - WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 724/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Gminy [...] w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w [...] stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Gminy [...] - będącego podstawą podjęcia uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej skargi; - WSA w Krakowie postanowieniem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 953/18 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. – etap A. Uzasadniając odrzucenie wniesionej przez Wojewodę [...] skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa tego rodzaju nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Sąd podniósł, że nie każda uchwała uchwalona przez radę gminy zgodnie z przyznanymi jej kompetencjami z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506) jest aktem prawa miejscowego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy wydana w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest uchwałą stanowiącą – nie rozstrzyga konkretnej sprawy. Ma ona charakter porządkowy, organizacyjny i wpadkowy. Adresatami norm ujętych w tej uchwale są wyłącznie podmioty wewnętrzne, co powoduje, że nie jest to akt prawa miejscowego, a akt wewnętrzny. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że zaskarżona czynność podjęta została w formie uchwały, gdyż jest to właściwa forma podejmowania czynności przez organ kolegialny, jakim jest rada gminy. Samo nazwanie jakiegoś aktu np. uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Uznając, że skarżona uchwała nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 p.p.s.a., Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargą kasacyjną Wojewoda [...] zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 91 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, określających zakres nadzoru wojewody oraz przyznających wojewodzie kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na: bezzasadnym odmówieniu skorzystania przez organ nadzoru z jego ww. ustawowego obowiązku i odrzuceniu skargi z uwagi na błędne przyjęcie, iż skarga organu nadzoru na uchwałę Rady Miejskiej w [...] podjętą na sesji w dniu [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. etap A - nie podlega kognicji sądu administracyjnego, pomimo tego, iż przedmiotowa uchwała podlega nadzorowi organu nadzoru jakim jest wojewoda, a skarga na taką uchwałę podlega kognicji sądu administracyjnego; 2) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. odrzucenie skargi wniesionej przez Wojewodę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] podjętą na sesji w dniu [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. etap A na tej podstawie, że sprawa ta (skarga na uchwałę) nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego określonego w art. 3 § 2 p.p.s.a., mimo tego iż skarga na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego niebędącego aktem prawa miejscowego podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i powinna zostać rozpoznana przez sąd; 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne przyjęcie przez Sąd, że skarga Wojewody [...] winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy, tj. jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 ww. przepisu, pomimo tego, że skarga powinna zostać na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. rozpoznana przez Sąd. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. etap A, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a to z poniższych względów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niniejsza sprawa, której przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej w [...] podjęta na sesji w dniu [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. - etap A, nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie należy stwierdzić, że skarga Wojewody [...] podlega odrzuceniu, ale nie z tego względu, że zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego. Podkreślić należy, że stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), ale kontroli tej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlegać mogą zatem zarówno uchwały jak i zarządzenia organów gminy o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania (w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe), a także akty o charakterze indywidualnym. Przypomnieć trzeba, że jak stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506) – dalej: u.s.g. - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Okoliczność zatem, iż zaskarżony akt nie był aktem prawa miejscowego nie stanowiła automatycznie o niedopuszczalności skargi Wojewody. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z innych względów niż wskazał Sąd pierwszej instancji. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowa uchwała w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. – etap A podjęta została w toku procedury planistycznej. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.- plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego; - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała – jak już wyżej zaznaczono - podjęta została w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem planu miejscowego, tj. przed podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. – etap A. To zaś oznacza, że podlega regulacjom ustanowionym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normującym proces legislacyjny stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem, to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa reguluje etapy i czynności podejmowane w toku procedury planistycznej. Czynność głosowania nad uchwałą jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak też uchwała w sprawie przeprowadzenia sposobu głosowania nad taką uchwałą, nie stanowią aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W takich przypadkach skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4); 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5); albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Skoro głosowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi element procedury planistycznej - uchwalania planu miejscowego - jej podważenie możliwe jest wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwe przeprowadzenie głosowania przy podjęciu takiej uchwały stanowi bowiem naruszenie trybu jej sporządzania, a w przypadku istotności tego naruszenia stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że m.in. wadliwie przeprowadzone głosowanie nad uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (w tym przeprowadzenie imiennego głosowania) stanowiło przesłankę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...], z dnia [...] maja 2018r., którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność w całości uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] przy ul. T. K. – etap A - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 953/18 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy [...] na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. A zatem, Wojewoda [...] skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych umożliwiających wyeliminowanie przedmiotowego planu miejscowego z obrotu prawnego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 724/18 – po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Gminy [...] w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w [...], stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Gminy [...] ( o treści: "Wymóg uzyskania zwykłej większości głosów jest spełniony, jeżeli "za" opowie się większa liczba głosujących niż "przeciwko". W przypadku równej ilości głosów "za" "przeciw" decyduje głos prowadzącego obrady"). Z powyższych względów zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.