IV SA/Po 763/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 24 czerwca 2009 r. nr XLIII/357/09 w przedmiocie zezwolenia na zawarcie umowy dzierżawy w formie bezprzetargowej, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżony uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Miasta Oborniki na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/B. Popowska UZASADNIENIE Uchwałą Nr XLIII/357/09 z dnia 24 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Obornikach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 Nr 261 poz 2603 ze zm. zwana dalej u.g.n.) wyraziła zgodę na zawarcie umowy dzierżawy lokalu użytkowego o powierzchni 241 m2, położonego w Obornikach przy ulicy Czarnkowskiej 84, na działce o powierzchni 1.906 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr 1713/4 (arkusz mapy 28), zapisanej w księdze wieczystej KW 16256, na okres dziesięciu lat w formie bezprzetargowej dotychczasowemu dzierżawcy do 30 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu uchwały podano, że M.Z. w drodze przetargu nieograniczonego, jako najemca lokalu użytkowego położonego w Obornikach przy ulicy Czarnkowskiej 84 (o powierzchni 241 m2) wystąpił z wnioskiem o umożliwienie wydzierżawienia przedmiotowego lokalu na okres dłuższy niż 3 lata w związku z poczynionymi i planowanymi nakładami na potrzeby prowadzonej działalności (klub bilardowy). Podano nadto, że wniosek jest uzasadniony w związku z wysokością nakładów i terminem ich zamortyzowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że uchwała Rady Miejskiej w Obornikach została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez zastosowanie nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem przepis ten stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Cytowany przepis nie może zatem stanowić wystarczającej podstawy do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda wskazał, że z uchwały nie wynika, iż spełniona byłaby jakakolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 2 lub ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dających podstawę do wyrażenia zgody przez radę gminy na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy. Katalog przypadków, w których rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umowy w trybie bezprzetargowym następuje z mocy prawa. Wyrażenie zgody przez radę gminy na odstąpienie od przetargowego zawierania umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Skarżący wskazał, że powołanie w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym jest nieuzasadnione. Przepis art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy traktować jak lex specialis w stosunku do cytowanego art. 18 ust 2 pkt 9 lit. i, dlatego wyłączona jest możliwość jego zastosowania do umów dzierżawy nieruchomości gminnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Obornikach wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podano, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości zwolnienia z obowiązku zastosowania trybu bezprzetargowego jedynie do przypadków określonych w art. 37 ust.2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami to zapis zdania drugiego byłby całkowicie zbędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza generalną zasadę zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. Ma to miejsce, gdy przedmiotowa nieruchomość: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana nar rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. W ust. 3 tego artykułu ustawodawca umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 u.g.n. o dodatkowy ust. 4. Zgodnie z nim przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Ten ostatnio wymieniony przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwały Rady Miejskiej. Z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia wynika, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę wskazując w podstawie prawnej obok przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi związanego z nieprawidłową wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n. dokonaną przez Radę Miejską zgodzić się należy z interpretacją tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 756/05 [w:] LEX nr 209189). Zgodnie z nią odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata "ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Oczywiste jest, że nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów najmu czy dzierżawy. Analiza art. 37 ustawy prowadzi do następujących wniosków: Po pierwsze, obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, iż stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Po drugie, skoro przepis ust. 1 art. 37 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do :umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Po trzecie, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy). Po czwarte, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, obejmuje odpowiednie stosowanie i także ust. 3 art. 37. Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Powyższy pogląd został wyrażony w uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt. I OPS 1/09. Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.). /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/B. Popowska mb