I SA/Kr 1413/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił A. Z. (dalej: Strona, Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) i stwierdził, że "We wniosku z 13 maja 2020 r. zaznaczył Pan okres od marca do maja 2020 r. którego ma dotyczyć wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Z danych zaewidencjonowanych w ZUS NIP: [...] wynika, że nie spełnił Pan warunku jakim jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej należnej za kwiecień 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Deklarację rozliczeniową za ten miesiąc przesłał Pan 17 lipca 2020 r. W związku z powyższym, nie przysługuje Panu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r." Skarżący pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wniósł o zmianę decyzji, poprzez przyznanie mu -płatnikowi prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że "Wydana decyzja narusza prawo, w szczególności poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w lipca br. skierował do Płatnika wezwanie do bezzwłocznego złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych, jednocześnie organ poinformował, że brak złożenia deklaracji spowoduje wymiar składek z urzędu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.s.u.s. Po otrzymaniu powyższego wezwania płatnik złożył niezwłocznie (17 lipca 2020 r.) wszelkie wymagana dokumenty rozliczeniowe, tj. deklaracje rozliczeniową i imienne raporty miesięczne dotyczące okresu marzec 2020 r. - maj 2020 r. Tym samym płatnik wykonał wszelkie działania, stosownie do wezwanie organu administracji publicznej. Zgodnie z wezwaniem organu, niezwłoczne uzupełnienie dokumentacji powinno mieć ten skutek, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w T. nie dokonuje wymiaru składek za kwiecień 2020 r. (...). W niniejszej sprawie organ wezwał do złożenia dokumentów, dokumenty zostały niezwłocznie złożone, a mimo to organ dokonał wymiaru składek. Takie działanie narusza w sposób rażący zaufanie do organów administracji publicznej i stawia pod znakiem zapytania zasadność i zgodność z prawem dokonywanych przez ZUS, Oddział w T. działań. Ponadto stosownie do brzmienia art. 48 ust. 2 u.s.u.s. jeżeli po wymierzeniu składek z urzędu płatnik składek złoży deklarację rozliczeniową, Zakład koryguje wymiar składek do wysokości wynikającej ze złożonej deklaracji rozliczeniowej, z uwzględnieniem wykazanych w deklaracji zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych. W niniejszej sytuacji deklaracja rozliczeniowa i imienne raporty miesięczne zostały złożone jeszcze przed wymierzeniem składek (wymiar nastąpił 10 sierpnia 2020 r.) co również powoduje, że organ działał niezgodnie z prawem. W treści wydanej decyzji organ sam przyznaje, że deklaracja rozliczeniowa i imienne raporty miesięczne zostały przez Płatnika złożone 17 lipca 2020 r. Płatnik miał uzasadniony powód, aby sądzić, że wypełnienie dyspozycji wezwania ZUS, Oddział w T. spowoduje, że zostanie zwolniony z opłacenia składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W przeciwnym wypadku płatnik złożyłby wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych wraz z właściwą deklaracją rozliczeniową i imiennymi raportami miesięcznymi. Płatnik działał jednak w zaufaniu do organu administracji publicznej i nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Tym samym należy wskazać, że działanie ZUS, Oddział w T. polegające na wysłaniu mylnego i nieskutecznego prawnie wezwania (w ten sposób mylnego i nieskutecznego, że ZUS, Oddział w T. w ogóle nie uwzględnił tego wezwania i praw z niego wynikających dla Płatnika) spowodowało ograniczenie prawa obywatela do skorzystania z przysługujących mu środków prawnych." PZUS decyzją z dnia 30 października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 10 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy art. 31zg ust. 8 ustawy o COVID-19 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: K.p.a.) i wskazał, że: "10 sierpnia 2020 r. została wydana decyzja odmawiająca Panu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. Decyzja została doręczona 13 sierpnia 2020 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany 24 sierpnia, a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu przewidzianego na jego wniesienie. W oparciu o wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek, dokonano ponownej analizy rozliczeń na koncie za kwiecień 2020 r. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zwolnienie z obowiązku przekazywania dokumentów rozliczeniowych za kolejny miesiąc przysługuje, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowano kwotę w wysokości najniższej podstawy ich wymiaru i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do poprzedniego miesiąca. Deklaracja rozliczeniowa DRA cz. II z zakresu "40", na podstawie której została ustalona podstawa wymiaru składek za okres luty-grudzień 2020 r. została złożona 24 kwietnia 2020 r., a deklaracja DRA za luty 2020 r. - 24 kwietnia 2020 r. Z powodu braku złożenia w terminie deklaracji rozliczeniowych, nie mógł być Pan zwolniony z obowiązku ich składania za kolejne miesiące. Dokumenty rozliczeniowe obejmujące okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. zostały złożone 17 lipca 2020 r., a więc po upływie ustawowego terminu, tj. po 30 czerwca 2020 r. Nie spełnił Pan więc wynikającego z powołanych przepisów prawa warunku koniecznego do zwolnienia z opłacania składek. Z tego powodu, decyzja z 10 sierpnia 2020 r. nr [...] zostaje utrzymana w mocy." Na powyższą decyzję Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając z w niej zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez brak prowadzenia postępowania podatkowego sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej a to poprzez skierowanie do Skarżącego wezwania do złożenia dokumentów ubezpieczeniowych pod rygorem odmowy zwolnienia z opłacenia składek i odmowa zwolnienia z opłacenia składek mimo wypełnienia przez Skarżącego dyspozycji wezwania; - art. 11 K.p.a., poprzez pominięcie twierdzeń strony i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią okoliczności w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nie zawierającej wyczerpującego uzasadnienia, w szczególności nie zawierającej odniesienia do stanowiska strony podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący wniósł o zmianę decyzji z dnia 10 sierpnia 2020 r. poprzez jej uchylenie i zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę Skarżący powtórzył argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że "wnioskodawca nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za wskazane miesiące. Płatnik składek jest bowiem zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych za kolejny miesiąc, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarował do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy ich wymiaru i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. W sprawie niniejszej ustalono, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone, jednakże po upływie terminu na dokonanie tej czynności, wynikającego z art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co uniemożliwiło zwolnienie strony z obowiązku ich składania za kolejne miesiące. Deklaracja rozliczeniowa cz. II za miesiąc luty 2020 r. -wykazująca kwotę przychodu została bowiem złożona w dniu 24.04.2020 r., tj. po upływie przewidzianego terminu. Deklaracja rozliczeniowa za luty 2020 r. również została złożona w tym samym dniu. Brak terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej za wskazany okres spowodował tym samym utratę możliwości zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za kolejne miesiące. Reasumując, złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień oraz maj 2020 r. w dniu 17.07.2020 r. spowodowało, że płatnik składek nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, którym było przesłanie do ZUS deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30.06.2020 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 24 listopada 2021 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 16 grudnia 2021 r. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził z urzędu naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187-188). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji intencjonalnie przytoczone przez Sąd prawie w całości, nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ nie rozważył w pełni, czy Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Powyższa okoliczność jest istotna z punktu widzenia treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Niezależnie od treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS winien z urzędu odnieść się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając bliżej kwestię zwolnienia lub też jego braku, w kontekście regulacji art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), przedstawiając w tym zakresie stosowną analizę oraz dowody. Organ nie odniósł się do wskazanych kwestii, w sposób wystarczający. Co prawda w uzasadnieniu podjął próbę wyjaśnienia tej kwestii poprzez odniesienie się do bliżej nie określonych skrótów i kodów (np. "DRA cz. II z zakresu "40"), jednak w ocenie Sądu w żadnym wypadku nie można uznać tego za wyjaśnienie powyższej kwestii. Szerzej do powyższej kwestii organ odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę jednak zauważyć należy, że stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do zaskarżonej decyzji i stanowić jej uzupełnienia. Z taką sytuacją mamy ewidentnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż dopiero w odpowiedzi na skargę PZUS odnosi się szerzej do instytucji zwolnienia z opłacania składek. Mało tego, organ w odpowiedzi na skargę odnosi się błędnie, gdyż odwołuje się do terminów zawartych w przepisie art. 48 ust. 1 i 2 u.s.u.s. ("jednakże po upływie terminu na dokonanie tej czynności, wynikającego z art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych", podczas gdy ani w ust. 1 ani w ust. 2 art. 48 u.s.u.s. żadne terminy nie są określone (Art. 48 ust. 1: Jeżeli płatnik składek nie złoży w terminie deklaracji rozliczeniowej, nie będąc z tego obowiązku zwolniony, Zakład dokonuje wymiaru składek z urzędu w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej, bez uwzględnienia wypłaconych zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, zawiadamiając o tym płatnika; ust. 2: Jeżeli po wymierzeniu składek z urzędu płatnik składek złoży deklarację rozliczeniową, Zakład koryguje wymiar składek do wysokości wynikającej ze złożonej deklaracji rozliczeniowej, z uwzględnieniem wykazanych w deklaracji zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych.). Nie ulega wątpliwości, iż takie lakoniczne i lapidarne podejście organu nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 K.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Oznacza to również, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie został przez organ prawidłowo rozpoznany. Tym samym organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe implikuje, iż na kanwie rozpatrywanego stanu faktycznego doszło także do naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Jednocześnie jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96 "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.)". Nierozpoznanie przez ZUS w pełni tej kluczowej kwestii uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez ZUS art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 331/21, należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja organu, ocena w zakresie zarzutów wniosku zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To Sąd administracyjny de facto musiałby merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie jest do tego uprawniony. Zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w skardze Skarżący mocno akcentuje, że po otrzymaniu wezwania złożył deklaracje i w związku z tym organ powinien to uwzględnić, gdyż "działanie organu polegające na wysłaniu mylnego i nieskutecznego prawnie wezwania (w ten sposób mylnego i nieskutecznego, że ZUS, Oddział w T. w ogóle nie uwzględnił tego wezwania i praw z niego wynikających dla Płatnika) spowodowało ograniczenie prawa obywatela do skorzystania z przysługujących mu środków prawnych". Sąd wskazuje, że nie mógł się odnieść do tej argumentacji, gdyż PZUS nie przedstawił Sądowi kompletnych akt sprawy (brak w aktach przedmiotowego wezwania), pomimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, to na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem. Rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Znamienne jest również to, że wezwania tego nie posiadał organ rozpatrując po raz drugi sprawę i de facto oparł całe swoje ustalenia na "Informacji o wniosku RDZ-ODW" (Sąd nie podaje numeru karty bo akta administracyjne nie zawierają numeracji). Kolejno należy podnieść, że w przekazanych Sądowi aktach sprawy znajduje się egzemplarz decyzji, który nie jest podpisany. Nie zawiera on również wzmianki, że został podpisany elektronicznie, jak również nie dołączono do niego potwierdzenia podpisania go podpisem elektronicznym. Również i tej kwestii organ ponownie rozpatrując sprawę nie dostrzegł. Ponadto Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji nie w pełni prawidłowo oznaczono stronę decyzji. Mianowicie wskazano "Pani E. R. ul. [...] [...] Pełnomocnik Pana A. Z. ul. [...] [...] T.". Nie ma najmniejszej wątpliwości, że stroną w niniejszym postępowaniu jest A. Z., który przed organem był reprezentowany przez pełnomocnika E. R.. Nota bene PZUS rozpatrując po raz pierwszy sprawę Skarżącego w decyzji z dnia 10 sierpnia 2020 r. prawidłowo oznaczył stronę postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd rozważał również stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wymieniony przepis, jednak ostatecznie doszedł do przekonania, że decyzja pomimo nieprawidłowego wskazania adresata decyzji (określenia strony) kształtuje sytuację prawną A. Z., który jest stroną tego postępowania i z tego względu jedynie uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych powyżej. Podsumowując Sąd wskazuje, że PZUS nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia przepisów art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. W szczególności organ mając na uwadze treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19 szczegółowo odniesie się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku Skarżącego (art. 47 u.s.u.s.). Zebrany materiał dowodowy ZUS podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. W przypadku gdy dokonana przez organ ocena doprowadzi do wniosku, że Skarżący w istocie nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji za kwiecień 2020 r., PZUS powinien mieć na uwadze obowiązujący od dnia 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21; w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21). Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie t.j. dnia 30 października 2020 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie przez sąd i organ pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej. Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych. Sąd musi mieć i ma na uwadze dobro płatników w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ także zasad wskazanych w K.p.a. i ustawie o COVID-19 powinno być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym skorzystanie ze zwolnienia, nawet jeżeli nie dopełnili oni od razu obowiązku w zakresie złożenia deklaracji do 30 czerwca 2020 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21). Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżący, po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżący w sprawie występował osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.