II OSK 1003/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1724/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 59 § 2 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie ww. organu z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia jest organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. W związku z tym, że na postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia stosownie do ww. przepisu nie przysługuje zażalenie, Główny Inspektor Sanitarny nie ma kompetencji do rozpatrzenia tego zażalenia. Organ ten nie ma jednak możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]r., ponieważ stosownie do art. 126 k.p.a. przepisy o stwierdzaniu nieważności stosuje się jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie. W tej sytuacji, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. powinien skorygować pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia swojego postanowienia, które skarżący będzie mógł zaskarżyć do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] w P. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]r., ponieważ Główny Inspektor Sanitarny niezasadnie uznał, że na postanowienie z [...]r. nie przysługiwało zażalenie. tymczasem, zdaniem skarżącego, zażalenie takie przysługuje na podstawie art. 59 § 1 zdanie drugie k.p.a. Skarżący podniósł, że Główny Inspektor Sanitarny uznając, że postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powinien stwierdzić jego nieważność. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1724/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...]r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organy mają obowiązek przestrzegania właściwości, której naruszenie powoduje nieważność decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. wydając postanowienie z dnia [...]r. dopuścił się naruszenia właściwości instancyjnej, gdyż zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe tegoż organu z dnia [...]r. był Główny Inspektor Sanitarny jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. Postanowienie wydane przez organ drugiej instancji w myśl art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne i przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. W takim przypadku rzeczą Głównego Inspektora Sanitarnego, po otrzymaniu zażalenia strony skarżącej, było wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanego z naruszeniem właściwości, a więc dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro Główny Inspektor Sanitarny dostrzegł wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (co sam stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) i nie podjął działań w celu wyeliminowania go z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, to tym samym dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. [...] Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozpoznanie skargi podmiotu nieposiadającego legitymacji; naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 133, art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie kontroli prawidłowości działań administracji w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego i prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym; b) art. 135, art. 3 § 1, art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, braku zawarcia w uzasadnieniu oceny prawnej a przede wszystkim wskazań dotyczących prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, przez zaniechanie kontroli okoliczności sprawy, z których wynika, że postępowanie w całości powinno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż treść zmienionego wniosku (warunki zabudowy na przebudowę) wskazują na bezprzedmiotowość postępowania, to jest brak materialnoprawnej podstawy jego prowadzenia wobec treści art. 59 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; c) art. 7 w związku z art. 3 § 1 i art. 153, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez prowadzenie postępowania w sytuacji, w której wiadomo, że toczą się inne postępowania sądowoadministracyjne dotyczące tej samej sprawy i każdy ze składów nie będąc związany granicami skargi (art. 134 tej ustawy) zobowiązany jest do podjęcia działań zgodnie z art. 135 tej ustawy; d) art. 14 w związku z art. 111 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak podjęcia działań mających na celu przestrzeganie przepisów o właściwości w sytuacji, gdy skargi dotyczące tej samej sprawy administracyjnej zostały złożone w tym samym sądzie oraz innych wojewódzkich sądach administracyjnych; 2) naruszenie prawa materialnego: art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że postępowanie w całości powinno być umorzone wobec braku materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a to wobec treści art. 59 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono też nieważność postępowania sądowoadministracyjnego przez prowadzenie w sprawie łącznie 4 postępowań sądowoadministracyjnych (art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie do przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a w razie uwzględnienia zarzutu nieważności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, 2) zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg enumeratywnie wyliczonych, których zakres może zostać rozszerzony także na inne sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę, i zastosowanie środków określonych w tych przepisach (art. 3 § 2). Na podstawie regulacji art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wyróżnić sprawy sądowoadministracyjne kontroli wyliczonych rodzajów postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Jednym z rodzajów postanowień zaskarżonych do sądu administracyjnego są postanowienia kończące postępowanie. Do tego rodzaju postanowień zalicza się postanowienia kończące postępowanie zażaleniowe, a zatem postanowienia stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia, postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Postanowienia te stanowią odrębny przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Powiązanie tych postanowień pośrednio ze sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji nie pozbawia prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego. To, że na podstawie art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłyby zostać objęte kontrolą sądu administracyjnego prowadzącego kontrolę decyzji administracyjnej nie wyłącza ich osobnego zaskarżenia do sądu. Jedynie w razie gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję przeprowadziłby kontrolę, która objęta została powagą rzeczy osądzonej, wyłączałoby odrębne zaskarżenie do sądu takiego postanowienia (art. 170 i 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zarzuty zatem naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są nieusprawiedliwione. Sąd rozpoznawał w zakresie swojej właściwości sprawę sądowoadministracyjną: zgodność z prawem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wywodzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie może być podstawą do ustalenia bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy zaskarżony do sądu akt pozostaje w obrocie prawnym. Postanowienie o niedopuszczalności zażalenia obowiązywało, a zatem przedmiot postępowania sądowego: kontrola zgodności z prawem i zastosowanie środków określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec postanowienia zaskarżonego do sądu nie czyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem Prezydenta Miasta P. z [...]r. nr [...] Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, co ma konsekwencje prawne udziału w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Daje to podstawę do wyprowadzenia legitymacji do zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 zdanie 2 i art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia procesowego: postanowienia o niedopuszczalności zażalenia nie mógł stosować tych przepisów. Sąd rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, której granice wyznaczyły przepisy postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.