II OSK 2214/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: referent stażysta Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. oraz W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1212/20 w sprawie ze skarg G. B., A. B., H. S. oraz W. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 listopada 2020 r. nr WIR.V.7821.7.2020.JA w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1212/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi G. B., A. B., H. S., W. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 listopada 2020 r., nr WIR.V.7821.7.2020.JA, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", w punkcie I rozstrzygnięcia uchylił decyzję Starosty Aleksandrowskiego Nr 1/2020 z dnia 9 czerwca 2020 r., znak: AB.6744.2.2020, w części zapisu na stronie 1 pkt 1: "1. Zezwalam na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa dróg polegająca na budowie ścieżek rowerowych i pieszo-rowerowych oraz zjazdów na przyległe posesje na terenie gminy W. w miejscowości N. i W. w granicach administracyjnych gminy W.", i jednocześnie orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 1 nowego zapisu: "1. Zezwalam Wójtowi Gminy W. na realizację inwestycji drogowej pn." W punkcie II rozstrzygnięcia Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł, o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty Aleksandrowskiego w pozostałym zakresie, która dotyczyła inwestycji drogowej w zakresie 1) wykonania nawierzchni ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej z kostki betonowej bezfazowej szarej, 2) wykonania zjazdów z kostki betonowej bezfazowej kolorowej na działkach położonych w miejscowości N., gmina W., nr ew. gruntów: [...], w miejscowości W., gmina W., nr ew. gruntów: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zgodnie z projektem budowlanym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli H. S. i W. S. (właściciele działek nr [...] i [...]), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i przekazanie Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy przez błędne niezastosowanie ww. przepisów i skupienie się zarówno przez organy administracyjne, jak i Sąd I instancji wyłącznie na interesie publicznym, przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu obywatela i wywłaszczenie wnioskodawców: H. S. oraz W. S., mimo braku ultima ratio i możliwości przeprowadzenia inwestycji drogowej bez wywłaszczenia wnioskodawców; - art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy przez błędne niezastosowanie ww. przepisów i naruszenie istoty prawa własności wnioskodawców H. S. i W. S., poprzez nie tylko utratę prawa własności gruntów wywłaszczonych bezpośrednio, ale również utratę możliwości korzystania z prawa własności "podstawowych" nieruchomości wnioskodawców, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a realizacja inwestycji, wbrew ustaleniom Wojewody oraz Sądu I instancji, nie zawiera odpowiednich zjazdów do nieruchomości wnioskodawców, w szczególności nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, naruszając w ten sposób istotę prawa własności wnioskodawców, uniemożliwiając wnioskodawcom prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez stwierdzenie Sądu I instancji, że Sąd nie jest władny badać sprawy pod względem ewentualnego naruszenia zasad współżycia społecznego, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy wywłaszczenia, a wywłaszczenie może być dokonane tylko na podstawie warunków określonych w Konstytucji RP, która nakazuje chronić prawo własności oraz dokonywać wywłaszczenia obywatela tylko w sytuacji gdy nie ma innej możliwości (ultima ratio), to siłą rzeczy, Sąd Administracyjny, oceniając zgodność decyzji z prawem, winien badać decyzję pod kątem zasad współżycia społecznego, skoro normy rangi Konstytucyjnej odnoszą się do pojęć nieostrych, w których skład wchodzą zasady współżycia społecznego; - art. 6 K.p.a., w sytuacji gdy organy obu instancji oraz Sąd I instancji nie działały zgodnie z zasadą praworządności, skoro zaakceptowały ustalenia organu I instancji jako właściwego dla realizacji inwestycji drogowej, z pominięciem słusznego interesu obywateli i rygorów prawnych nakładanych na organy władzy publicznej w zakresie prawa własności; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy, w sytuacji gdy organy obu instancji oraz Sąd I instancji nie uwzględniły słusznego interesu obywateli, skoro zaakceptowały ustalenia organu I instancji jako właściwego dla realizacji inwestycji drogowej, z pominięciem słusznego interesu obywateli i rygorów prawnych nakładanych na organy władzy publicznej w zakresie prawa własności, - art. 8 K.p.a. przez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, w sytuacji braku umożliwienia realnego uczestnictwa H. S. i W. S. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym; - nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy przez w istocie brak odniesienia się przez Sąd do kwestii wywłaszczenia wnioskodawców w wyroku, mimo że zostały podniesione odpowiednie zarzuty przez skarżących, a istotą wydanej decyzji, było wywłaszczenie wnioskodawców, gdzie prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej, szczególnej w RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie wzięto pod uwagę nie tylko interes publiczny, lecz także interes prywatny. A mianowicie, Wojewoda w zaskarżonej decyzji wyjaśnił skarżącym, że "inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem." Ponadto Wojewoda wskazał, że "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP – art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak, że pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej". Tą ocenę organu odwoławczego Sąd I instancji uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jego rysie historycznym. Sąd I instancji w ww. zakresie wypowiedział też swoje stanowisko, jak i zwrócił uwagę, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wymaganiami art. 11f specustawy uwzględnia m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W omawianym zakresie Sąd I instancji wziął pod uwagę argumentację skarżących, która dotyczyła dowozu towarów, prawa własności, sposobu wykorzystywania placu, czy też braku zgody właściciela gruntu na realizację inwestycji na jego gruncie oraz zamierzeń właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej, i stwierdził, że tego rodzaju indywidualne interesy nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ to inwestor wyznacza przebieg drogi. W tym miejscu wyjaśnienia skarżącym wymaga, że w tego rodzaju sprawach na tle konstytucyjnych praw i ochrony tych praw, do podważenia legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wystarczy samo wskazanie faktu, że dana inwestycja drogowa ingeruje w prawo własności skarżących, które to prawo w ogólności może mieć postać np. słusznego interesu obywatela, ponieważ przewidziana w specustawie drogowej możliwość wywłaszczenia wpisuje się w przewidzianą w Konstytucji RP dopuszczalność ingerencji władzy publicznej w prawo własności (patrz: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Nie jest to nic nadzwyczajnego w demokratycznym państwie prawnym jeżeli są ku temu spełnione wszystkie konstytucyjne przesłanki, jak ma to miejsce w przypadku inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ww. specustawy. Na gruncie Konstytucji RP własność, czy też prawo własności jest co do zasady podstawowe (najważniejsze) i podlega niekwestionowanej ochronie prawnej, jako stanowiące jeden z podstawowych filarów społecznej gospodarki rynkowej w demokratycznym państwie prawnym, możliwe jest jego ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Wynika to już z samej treści prawa własności ujętej w art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten bowiem w sposób ogólny wskazuje, że sposób wykonywania prawa własności może być ograniczony ustawowo. Taka też treść prawa własności wpisuje się w konstytucyjne zasady wywodzone z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wynika z nich, że, z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś – że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności nie został tylko obwarowany samą możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności ustawowo. Oczywiście jest to jedna z formalnych przesłanek warunkujących ingerencję w prawo własności. Do tych formalnych przesłanek należą jeszcze możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. W tym kontekście specustawa niewątpliwie wpisuje się i zasadniczo realizuje postanowienia Konstytucji. Co istotne, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada proporcjonalności, która ma znaczenie nie tylko na etapie tworzenia uregulowań prawnych ograniczających prawo własności, lecz ma także znaczenie w procesie stosowania prawa. Na etapie zaś stosowania prawa nie wystarczy niejako dopełnienie wymogów ustawowych, chyba że także w ich ramach dokonywany jest proces wyważania różnych grup interesów. Tym bardziej w odniesieniu do norm prawa publicznego – do których zalicza się prawo administracyjne, w tym specustawę drogową – które w sposób abstrakcyjny dotyczą możliwości ograniczenia prawa potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości, na których mają być realizowane drogi publiczne. Normy prawa administracyjnego nie przesądzają bowiem same w sobie, że konkretne rozwiązania projektowe, które przecież nie są znane ani ustrojodawcy, ani prawodawcy, spełniają w każdym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy konstytucyjny test proporcjonalności. Taka ocena powinna zostać dokonana przez organ administracyjny w każdej sprawie dotyczącej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w szczególności w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych. Oczywiście, ma w tym procesie znaczenie interes publiczny, któremu zasadnie przypisuje się prymat (jako realizacja zasady dobra wspólnego), na co wskazywał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, zaś Sąd I instancji ocenił, że argumentacja skarżących, odwołująca się do ich indywidualnych interesów, nie ma wpływu na wynik sprawy. Skoro w sprawie uwzględniono indywidualne interesy skarżących jako właścicieli nieruchomości, co których w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doszło do wywłaszczenia z części przysługującego im prawa własności, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie uwzględniono indywidualnych interesów skarżących. Doszło tym samym do wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do nieruchomości), a publicznym – np. mającym na celu budowę dróg publicznych. W tym kontekście wskazania wymaga, że w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapewniono skarżącym po podziale ich nieruchomości dostęp do drogi publicznej poprzez lokalizację zjazdu, co zapewnia im prawny dostęp do nieruchomości także na potrzeby prowadzonej tam działalności gospodarczej. Skarżący nie wykazali zaś, jak w tym zakresie przedmiotowa inwestycja (w związku zapewnieniem zjazdów także właścicielom innych nieruchomości, co zostało wyraźnie zobrazowane na mapach projektowych w postaci oznaczenia "nawierzchnia zjazdów kostka betonowa bezfazowa kolorowa") powoduje zmianę w dotychczas istniejącym prawnym dostępie do ich nieruchomości i w jaki sposób ewentualna zmiana miałaby wpływać na sposób prowadzenia tam działalności gospodarczej. Jeśli mowa o prawach to w omawianym zakresie chodzi o kwestię zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej, a nie to jak dotychczas faktycznie skarżący realizowali swój dostęp do nieruchomości z drogi publicznej i obsługiwali z tej drogi powadzoną działalność gospodarczą. Najpóźniej w skardze kasacyjnej powinni wykazać zasadność swoich twierdzeń za pomocą stosownego merytorycznego wywodu, co uległo zmianie odnośnie dotychczasowych zjazdów, i że nowe zjazdy nie są odpowiednie dla celów prowadzonej tam działalności gospodarczej – czego jednak nie uczynili. W przeciwnym razie istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie podważyli skutecznie istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy wskazywanego prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym, w szczególności w kontekście obowiązującej konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tak więc argumentację skargi kasacyjnej w omawianym zakresie opartą także na tzw. "słusznym interesie obywatela" i "zasadach współżycia społecznego" należało ocenić jako nieskuteczną, a tym samym pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje również skutek wywłaszczeniowy, co wynika wprost ze wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy; jednak kwestia ewentualnego odszkodowania za tak wywłaszczony grunt będzie mogła być przedmiotem odrębnego postępowania, co też wynika z art. 12 ust. 4a specustawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto z przedstawionych powyżej względów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także pozostała argumentacja skargi kasacyjnej, ponieważ w sprawie uwzględniono interesy skarżących i prawo własności, o czym wyżej była mowa; zaś skarżący brali czynny udział zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Poza tym argumentacja ta została sformułowana w ramach naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej, takich jak: art. 6, art. 7 i art. 8. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowane zarzuty, jako błędnie sformułowane, nie podlegały uwzględnieniu, co tyczy się także ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, który, jako wadliwy, nie zawiera wskazania jakiegokolwiek zarzucanego przepisu prawa procesowego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy i art. 8 K.p.a., jak i zarzut wskazujący, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.