II SAB/Wr 488/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2024 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności: II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 27 listopada 2023 r. V. M. (dalej: skarżąca, strona skarżąca), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt stały. Zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa) i wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wniosek został złożony w dniu 18 lutego 2021 r. i pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia postępowanie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe, które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy nie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dokonując tak rozumianej kontroli procedowania Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku skarżącej z 18 lutego 2021 r. o wydanie zezwolenia na pobyt stały, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W takiej ocenie Sąd uwzględnił stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowanego skargą stanu bezczynności organu. W konsekwencji w sprawie zostały wzięte pod uwagę regulacje prawne ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze. zm., dalej ustawa pomocowa), do której na mocy nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r., został dodany art. 100c, który zgodnie z jego ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do ustawy pomocowej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy - art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Następnie na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do ustawy pomocowej - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r. W realiach badanej sprawy Sąd podzielił pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22, a ostatnio również w wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, w którym wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Oceniając działania Wojewody w zakresie procedowania wniosku skarżącej z dnia 18 lutego 2021 r., Sąd stwierdził bezczynność Wojewody. W tym zakresie należy zauważyć, że jakkolwiek pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). W realiach badanej sprawy, złożony w dniu 18 lutego 2021 r., wniosek wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, które - zgodnie z art. 210 ustawy - powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Tym samym w realiach badanej sprawy winno zakończyć się przed wejściem w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. nowelizacji ustawy o cudzoziemcach, która w art. 210 wprowadziła normę, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy, a w ust. 2 wskazano od jakich zdarzeń należy ów termin liczyć. W realiach badanej sprawy organ wydał decyzję jednak dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu 15 stycznia 2023 r. Tym samym Sąd nie miał w sprawie wątpliwości, iż doszło do bezczynności organu, a nadto uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uznając, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na uwadze nie tylko długi czas procedowania ale również to, że w sprawie do dnia wniesienia skargi organ podjął tylko dwie czynności. Pierwszą z dnia 22 marca 2021 r., polegającą na wystąpieniu do odpowiednich służb z prośbą o udzielenie informacji, czy pobyt stały skarżącej stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Drugą z dnia 4 sierpnia 2021 r., polegającą na zwróceniu się o przeprowadzenie czynności dot. weryfikacji dokumentów. Obie przy tym czynności zostały podjęte w znacznych odstępstwach czasu. Niniejsze okoliczności w ocenie Sądu uzasadniają przypisanie stwierdzonej bezczynności formy kwalifikowanej. Mając zatem powyższe na względzie orzeczono jak w pkt. I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte zaś w pkt. III wynika z tego, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie wydał decyzję w dniu 15 stycznia 2024 r., to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W konsekwencji przedstawionej oceny stanu bezczynności i jej rażącego charakteru, Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie sumy pieniężnej i uznał, że kwota 500 zł będzie odpowiednią z punktu widzenia wskazanych uchybień organu oraz związanych z tym konsekwencji po stornie skarżącej w postaci tak długiego czasu oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku, a o kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).