I SA/Po 563/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie: WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) WSA Barbara Rennert Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wojewody z dnia 22 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 12 maja 2020 r. C. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. Starosta [...] decyzją z 3 lutego 2023 r., umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie o zwrot ww. nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że ww. postępowanie musi zostać umorzone, albowiem nieruchomość, o której zwrot wystąpił wnioskodawca, przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego [...] z dnia 16 kwietnia 1976 r., w zamian za zadłużenie. Organ podkreślił, że podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118 ze zm. – w skrócie: "u.p.g.r.w.p."), a co za tym idzie nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowiła przedmiotu wywłaszczenia. W związku z tym organ uznał, że nie ma podstawy do zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") odnoszących się do zwrotów wywłaszczonych nieruchomości. W odwołaniu z 4 marca 2023 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji organu I instancji. Wojewoda decyzją z 22 maja 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że Starosta [...] słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie może nastąpić zwrot nieruchomości na podstawie u.g.n. Organ podkreślił, że decyzja Urzędu Miejskiego [...] z dnia 16 kwietnia 1976 r., stanowi o przejęciu na własność Państwa nieruchomości z powodu nadmiernego zadłużenia właścicielki C. K. wobec Państwa, co zostało potwierdzone przez Wojewodę [...] w drugiej instancji decyzją z dnia 24 czerwca 1976 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość ta została przejęta przez Skarb Państwa na mocy przepisów u.p.g.r.w.p. Wobec powyższego, nie może nastąpić zwrot nieruchomości na podstawie u.g.n. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że nieruchomość ta nie stanowiła przedmiotu wywłaszczenia, a wobec tego w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 136. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że z art. 216 u.g.n jasno wynika, że ustawodawca nie przewidział zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie u.p.g.r.w.p. Nie nastąpiło bowiem jej wywłaszczenie, ani nabycie lub przejęcie w trybie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W związku z tym, zdaniem organu, przepisów u.p.g.r.w.p. nie można zaliczyć do kategorii ustaw wywłaszczeniowych. W konsekwencji poczynionych rozważań organ II instancji stwierdził, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") zobowiązująca organ administracji publicznej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ wyjaśnił, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W skardze z 20 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów, przez co nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego Starosta, Wojewoda oraz Zarząd Geodezji i Katastru miejskiego G. , nie wykazali, żeby C. K. była właścicielką spornej nieruchomości. Ponadto w decyzji Wojewody nie było żadnej wzmianki o tym, że C. K. otrzymała rentę z tytułu przekazania nieruchomości, której właścicielami byli M. i K. K.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniającego umorzenie postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżącej o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Organy stwierdziły, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego [...] z dnia 16 kwietnia 1976 r., w zamian za zadłużenie, na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W konkluzji organy uznały, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego nie stanowiła przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19). Co istotne, rozstrzygnięcie przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone lub objęte zakresem art. 216 u.g.n., wobec czego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zwrot nieruchomości należy ustalić, czy miało miejsce wywłaszczenie. Organy winny w tym zakresie rozważyć, na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia prawa własności i jaki charakter w świetle obowiązujących przepisów miało przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a w szczególności, czy nosiło cechy wywłaszczenia w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie wywłaszczenia i przejmowania własności nieruchomości przez Skarb Państwa, czy też stanowiło inną formę rozporządzenia, dopuszczoną ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2504/19). Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (a więc także wymienione wyżej art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. P. N.. Z kolei, w myśl art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Zauważyć należy, że w art. 216 u.g.n. ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyrażenie - "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" oznacza, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (np. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r., IV SA/Po 455/09). Ponadto podkreśla się, że powyższy katalog ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie wymienionym w art. 216 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 556/19, i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Rzeszowie 4 marca 2020 r., II SA/Rz 1439/19). Mając to na uwadze Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości za zaległości na podstawie przepisów u.p.g.r.w.p., nie stanowiło wywłaszczenia. Państwo miało wówczas prawną możliwość przejęcia gospodarstw rolnych na podstawie regulacji, których "wywłaszczeniowy charakter" nie budzi żadnych wątpliwości. W tym kontekście w judykaturze wskazuje się, że w ówczesnych warunkach ustrojowych P. R. L. prowadziła planową politykę zapewniającą stały wzrost towarowej produkcji rolniczej. W związku z tym Państwo otaczało opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udzielało im pomocy w celu zwiększenia produkcji. Realizacja tej polityki znajdowała rozwinięcie w ustawach szczególnych. Ówczesne ustawodawstwo przewidywało dwie grupy regulacji dotyczących pozyskania gruntów rolnych, czy gospodarstw rolnych na własność Państwa. Jedną grupę stanowiły rozwiązania o charakterze przymusowym, obligującym Państwo do przejęcia nieruchomości indywidualnego rolnika. Przykładem jest tu ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Drugą grupę stanowiły regulacje dające Państwu tylko możliwość przejęcia tego rodzaju mienia. Takie rozwiązania przewidywał np. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.), czy art. 9 i art. 28 u.p.g.r.w.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2015 r., I SA/Wa 3372/14). Z powyższego wynika, że gdyby Państwo miało zamiar przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie wywłaszczenia, zastosowałoby regulację prawną wskazaną w pierwszej grupie wymienionych przepisów. W świetle powyższego nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że przejście własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 31 u.p.g.r.w.p., w zamian za nadmierne zadłużenie wobec Skarbu Państwa, jest tożsame z wywłaszczeniem nieruchomości. Natomiast zawarte w skardze zarzuty dotyczące kwestii własności spornej nieruchomości nie mogły być merytorycznie rozpatrzone. Zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że jeśli skarżący uważa, że dokumenty udowadniające prawo własności C. K. są fałszywe, powinien to rozstrzygnąć przed sądem powszechnym, gdyż Wojewoda nie ma kompetencji do uznania fałszywości tych dokumentów, co również tyczy się kwestii spadkowych. W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.