I OSK 2910/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 234/20 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody W. z dnia 21 stycznia 2020 r. nr SN-III.7534.8.2020.4 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z 26 listopada 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz W. B. kwotę 1 257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 234/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W. B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, strona) na decyzję Wojewody W. z 21 stycznia 2020 r., nr SN-III.7534.8.2020.4, w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji miał na uwadze, że w sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 284/18 (dalej: wyrok WSA z 26 września 2018 r.), którym uchylono decyzję organu I i II instancji wydane uprzednio w niniejszym postępowaniu, na mocy których to decyzji przyznano skarżącemu odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy K., położoną w miejscowości D., oznaczoną ewidencyjnie jako obręb D., arkusz mapy [...], działka nr [...]. W motywach wyroku z 26 września 2018 r. WSA stwierdził, że ustalenie wysokości odszkodowania było przedwczesne, gdyż odbyło się bez dostatecznego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Sąd ten uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy obowiązkiem organów administracji publicznej było dokonanie oceny porozumienia zawartego między skarżącym a Gminą K. 9 kwietnia 2002 r., a więc dokonanie samodzielnej oceny, czy na mocy tego porozumienia doszło do zrzeczenia się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czy też skarżący zobowiązał się do nie występowania z wnioskiem o ustalenie odszkodowania i czy w zamian za to Gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. WSA wskazał, że obowiązkiem organów administracji było rozważanie, jakie były rzeczywiste elementy porozumienia z 9 kwietnia 2002 r., chociażby poprzez przesłuchanie osób, które brały udział w jego podpisaniu, czy też ustaleniu okoliczności związanych z jego zawarciem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 26 września 2018 r. Organy administracji obu instancji zastosowały się do wytycznych WSA i rozważyły okoliczność, czy zaistniał consensus pomiędzy stronami porozumienia w zakresie tego, czy skarżący zrezygnował z dochodzenia roszczeń z art. 98 ust. 3 ustawy. W tym celu przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz w granicach możliwości organów przesłuchano świadków. Wobec braku jednoznacznych rezultatów wynikających z przesłuchań organ dokonał całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i doszedł do przekonania, że w treści porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. znalazły się wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, tj. dokonania rozliczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich przysługujących Gminie od skarżącego, w ramach których były właściciel przekazał nieodpłatnie w trybie podziału z art. 98 ustawy grunt pod drogi. To zaś powoduje, że nie jest prawnie możliwe ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ustawy. Sąd I instancji podzielił tak poglądy przedstawione przez WSA w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku, jak i stanowisko organów procedujących po tym wyroku, zgodnie z jego wytycznymi. W ocenie Sądu I instancji sposób rozumowania organów jest logiczny, a rezultat oceny materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Postępowanie przed organami obu instancji spełniało standardy wyznaczone przepisami kpa, a rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w związku z art. 7, 77, 80 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. postępowanie organów administracji przeprowadzone zostało w sposób charakteryzujący się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w konsekwencji czego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organy administracyjne (pierwszej i drugiej instancji) błędnie nie zastosowały przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: ugn) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa (tj. naruszeniem polegającym na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji wojewody konkretnych przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi z zeznań W. B., złożonych na rozprawie w dniu 24 maja 2019 roku a także dowodowi z dokumentu - porozumienia z dnia 9 kwietnia 2002 roku dotyczącego "rozwiązania spraw opłat planistycznych", bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 81a kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 81a kpa (tj. naruszeniem polegającym na rozstrzygnięciu wątpliwości co do intencji stron zawierających ww. porozumienie z dnia 9 kwietnia 2002 roku, powziętych przez organ wydający zaskarżaną decyzję, na niekorzyść strony Pana W. B., podczas gdy wątpliwości te winny być rozstrzygnięte na jego korzyść) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 11 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 11 kpa (tj. naruszeniem poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 80 kpa (tj. naruszeniem poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności dowolną ocenę treści porozumienia z dnia 9 kwietnia 2002 roku, wbrew jego literalnej treści i w konsekwencji błędne uznanie, iż na mocy tego porozumienia Pan W. B. zrzekł się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa na własność gminy K.) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; f) art. 151 ppsa przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, co wskazano w treści ww. zarzutów i uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej; g) art. 153 ppsa poprzez niewłaściwą jego interpretację i przez to nieprawidłowe zastosowanie tegoż przepisu, tj. z przekroczeniem wynikających z treści tegoż przepisu granic związania oceną prawną i wskazań wyrażonych w orzeczeniu sądu - w przedmiotowej sprawie WSA w swym wyroku, kierując się treścią art. 153 ppsa wskazał, iż Sąd nie był w przedmiotowej sprawie władny poddawać ponownej analizie kwestii już rozstrzygniętych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. II SA/Po 279/18), wobec czego Sąd nie odniósł się nawet szczegółowo w swym uzasadnieniu do zarzutów skargi i ją oddalił; jednak co istotne treść wyroku WSA z dnia 6 grudnia 2018 r. nakłada na organy prowadzące sprawę przy jej ponownym rozpoznaniu obowiązek dokładnego wyjaśnienia kwestii intencji stron zawierających ww. porozumienie i dogłębnej analizy materiału dowodowego i nie przesądza w definitywny sposób o jednoznacznej interpretacji stanowiących oś sporu w przedmiotowej sprawie - zapisów treści ww. porozumienia; nie ulega wątpliwości, iż dokładne przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie (przede wszystkim w kontekście rzeczywistej intencji stron zawierających ww. porozumienie) w konsekwencji oznaczałoby uwzględnienie przez WSA zarzutów podniesionych w skardze; h) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia, w oparciu o jakie fakty Sąd przyjął, iż porozumienie z dnia 9 kwietnia 2002 roku dotyczące "rozwiązania spraw opłat planistycznych" dotyczy również kwestii zrzeczenia się przez Pana W. B. odszkodowania za grunt przejęty pod drogę - w treści uzasadnienia wyroku nie podano jakichkolwiek przesłanek uznania, iż ww. porozumienie obejmowało przedmiotowe oświadczenie; WSA jedynie wskazał, iż w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną i przesłuchano świadków, skutkiem czego zdaniem sądu dokonano trafnej oceny prawnej, zgodnie z którą treść ww. porozumienia obejmowała zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania - Sąd nie powołał natomiast jakichkolwiek konkretnych przesłanek na poparcie takiej tezy - nie wskazał co przemawia za takim rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W piśmie z 21 marca 2024 r. pełnomocnik Gminy K. – uczestnika postępowania, przedstawił swoje stanowisko kwestionujące zasadność skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się skuteczne. Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w pkt a) – e) skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się do wykładni treści porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. (dalej: porozumienie), zawartego między Gminą K. (dalej: Gmina) a skarżącym kasacyjnie oraz jego skutków prawnych w aspekcie istnienia bądź braku podstaw do odmowy przyznania stronie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, tj. z tytułu nabycia przez Gminę z mocy prawa własności działki gruntu nr [...], położonej w miejscowości D., gm. K., wydzielonej pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i zatwierdzony decyzją Wójta Gminy w K. z 19 lipca 1999 r. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że na mocy tego porozumienia nie zrzekł się odszkodowania za grunt przejęty przez Gminę pod drogę publiczną. Zgodnie jednak ze wskazaniami WSA, zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 26 września 2018 r., obowiązkiem organów administracji było rozważenie, jakie były rzeczywiste elementy porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. i wyjaśnienie, czy na jego mocy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czy też na mocy tego porozumienia skarżący zobowiązał się do niewystępowania z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Dostrzegając zawarte w omawianym porozumieniu oświadczenie skarżącego o przekazaniu na rzecz Gminy stosownych świadczeń finansowych i rzeczowych, Sąd stwierdził, że w treści owego porozumienia zawarto wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymagało, czy powyższe porozumienie przewidywało również, że w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania lub też zobowiązanie się do niewystępowania z wnioskiem o jego ustalenie – Gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, brak jest w szczególności jakichkolwiek przesłanek, a tym bardziej dowodów złożonych do akt sprawy, na to, że Gmina jednostronnie zrezygnowała z naliczenia opłaty planistycznej i adiacenckiej, ani że zrezygnowała z naliczenia tych opłat w zamian wyłącznie za zobowiązanie się przez skarżącego do uiszczenia jedynie kwot podanych w porozumieniu. Zdaniem Sądu, konieczne było rozważenie, czy Gmina osiągnęła consensus co do tego, że skarżący nie będzie dochodził roszczenia z art. 98 ust. 3 ugn. Obowiązkiem organów administracji - w ocenie Sądu - było także ustalenie okoliczności związanych z zawarciem omawianego porozumienia. Jakkolwiek Sąd - w wyroku z 26 września 2018 r. – ocenił, że w treści porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. zawarto wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, to wyjaśnienia wymaga jednak ustalenie okoliczności związanych z zawarciem omawianego porozumienia, szczególnie w kontekście odstąpienia przez Gminę od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W § 4 porozumienia Gmina oświadczyła bowiem, że skarżący zostaje uznany za całkowicie rozliczonego z tytułu opłaty planistycznej, opłaty adiacenckiej z tytułu podziału gruntu oraz opłaty adiacenckiej co do której mowa w § 3 i z tego tytułu nie będzie wnosiła żadnych roszczeń wobec skarżącego. Skoro w omawianym porozumieniu brak literalnie sformułowanego oświadczenia skarżącego o takim samym skutku prawnym wzajemności, jaki wynika z przytoczonego wyżej oświadczenia Gminy, wskazana w wyroku z 26 września 2018 r. konieczność ustalenia okoliczności związanych z zawarciem omawianego porozumienia nabiera szczególnego znaczenia, czy takie oświadczenie skarżącego zwalniające Gminę z jakichkolwiek innych zobowiązań wobec skarżącego, w tym zobowiązania odszkodowawczego, wynika z całego jego oświadczenia zawartego w § 2 i § 3 porozumienia. Owymi okolicznościami związanymi z zawarciem omawianego porozumienia jest zatem to, że Gmina w istocie sformułowanej w § 4 porozumienia zwolniła skarżącego ze zobowiązań ponad te określone w § 2 i § 3 porozumienia. Dlatego kluczową kwestią, w kontekście wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 26 września 2018 r., jest ustalenie, czy zwolnienie skarżącego z dalszych zobowiązań wobec Gminy i jego oświadczenia i dyspozycje określone w § 2 i § 3 porozumienia oznaczają także zwolnienie Gminy z dalszych zobowiązań wobec skarżącego, jako osiągnięcie konsensusu co do tego, że skarżący nie będzie zgłaszał roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Taką okolicznością uprawniającą do uznania tych oświadczeń za wzajemne zwolnienie z dalszych zobowiązań jest ustalenie, czy ustępstwa te miały charakter wzajemny, służący osiągnięciu konsensusu w drodze wzajemnych ustępstw, o których tak wyraźnie i jednoznacznie powiedział Sąd w wyroku z 26 września 2018 r. Wskazana przez Sąd wzajemność ustępstw, oznaczająca podjęcie przez strony porozumienia wzajemnych zobowiązań w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb przy jednoczesnym wykluczeniu przez Sąd, jakoby Gmina jednostronnie odstąpiła od naliczania opłat w zamian tylko za świadczenia pieniężne skarżącego wyrażone w § 2 tiret pierwszy i § 3 ust. 1 porozumienia i że takie odstąpienie miałoby stanowić konsensus w niedochodzeniu przez skarżącego roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, wyraża się w ustaleniu, czy świadczenia skarżącego określone wyłącznie w § 2 tiret pierwszy i § 3 ust. 1 porozumienia wyczerpywały wielkość zobowiązania wobec Gminy ze wskazanych tytułów, czy też za takie wyczerpanie zobowiązania wobec Gminy należy uznać oświadczenie skarżącego zawarte także w § 2 tiret drugi porozumienia, a wtedy oświadczenie to mogłoby w istocie stanowić zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego. Ustalenie wskazanych okoliczności, na które zwrócił już uwagę Sąd w prawomocnym wyroku z 26 września 2018 r., wymaga wskazania przez Gminę wielkości (wartości) swojej wierzytelności, aby na tej podstawie ustalić, czy oświadczenie Gminy zawarte w § 4 dotyczy wielkości, która przekracza świadczenia skarżącego określone w § 2 tiret pierwszy i § 3 ust. 1 porozumienia w takim stopniu, aby za świadczenie wzajemne skarżącego uznać skuteczność jego oświadczenia zawartego w § 2 tiret drugi porozumienia, jako rezygnacji przez niego z roszczenia odszkodowawczego. Z tych względów, uznając za zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji publicznej uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną co do konieczności ustalenia okoliczności wynikających z prawomocnego wyroku z 26 września 2018 r. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa i art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa.