II SAB/Wr 408/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz–Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi V. L. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 200 zł (słownie: dwieście); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE V. L. (dalej: skarżący), złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) na formularzu wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży, który wpłynął do organu w dniu 21.03.2023 r. (data prezentaty na kopercie wniosku nadanego w dniu 17.03.2023 r.). Pismem z 15.06.2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody. Pismem z 21.09.2023 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w dniu 31.10.2023 r. oraz okazania ważnego dokumentu podróży oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron dokumentu podróży wnioskodawcy zawierających adnotacje urzędowe. Ponadto pismem z tego samego dnia organ przekazał do Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie z 15.06.2023 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze na przewlekłość Wojewody, wniesionej do Wojewody w dniu 15.09.2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w zakresie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, wnosząc o: stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkujących niewydaniem polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z przewlekłym postępowaniem mamy zatem do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargęi zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10.04.2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o wydanie takiego dokumentu wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 229 ust. 1 w związku z art. 226 oraz art. 231 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.); dalej: ustawa o cudzoziemcach. W związku z wejściem w życie z dniem 29.01.2022 r. ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) wskazać należy, że dla kategorii spraw w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE wprowadziła ona odmienne terminy załatwienia spraw (wydłużono je odpowiednio do 60 dni przy wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz do 6 miesięcy przy wnioskach o zezwolenie na pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE – (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji art. 112a, ustawy o cudzoziemcach oraz zmienione przez art. 1 pkt 39 i pkt 40 nowelizacji brzmienie przepisów art. 210 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Wprowadzone przez nowelizację regulacje przewidują, że bieg wydłużonych terminów do wydania decyzji w ww. kategoriach spraw biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (por. art. 112a ust. 2, art. 210 ust. 2 oraz art. 210 ust. 2 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu ustalonym przez nowelizację). Zgodnie z art. 229 ust. 1 w związku z art. 226 ustawy o cudzoziemcach, z wyjątkiem wskazanym w ust. 3 art. 229 tej ustawy, który jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się na wniosek. W myśl art. 231 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226, w tym polskiego dokumentu podróży, składa się na formularzu zawierającym: 1) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13; 2) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca; 3) adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Jak stanowi ust. 2 w przywołanym przepisie art. 231 tejże ustawy, cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku. W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3 art. 231 ustawy o cudzoziemcach). Wedle art. 252 analizowanej ustawy, polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1) zezwolenia na pobyt stały; 2) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2a) zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9; 3) ochrony uzupełniającej; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Zważywszy, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 tej ustawy, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a. Nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy przesądza o tym, że termin ten powinien wynosić co do zasady miesiąc. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego, złożonego w dniu 17.03.2023 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w postaci wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku organ podjął dopiero po wpłynięciu niniejszej skargi, tj. w dniu 21.09.2023 r., czyli po 6 miesiącach. Do tego czasu, pomimo złożenia ponaglenia w dniu 15.06.2023 r., organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Należy też wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem pismo stanowiące ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero wraz z pismem z 21.09.2023 r. W tym miejscu wskazać należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednocześnie należy stwierdzić, odnoszą się w tym względzie do regulacji zawartej w art. 100d ust. 1-4 ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że przepisy te dotyczą wyłączenie prowadzonych przez Wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. W świetle jednoznacznego brzemienia tej regulacji, mają one zastosowanie jedynie do kategorii tych spraw, które wyraźnie w nich wskazano, a więc nie obejmują postępowań z wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 ustawy o cudzoziemcach, do których niniejsza sprawa się zalicza. Podkreślić trzeba, że jakakolwiek wykładnia rozszerzająca typu per analogiam legis nie może być tutaj stosowana, ponieważ ograniczenie istotnych uprawnień stron w razie zwłoki organów administracji publicznej musi wynikać z wyraźnego brzmienia ustawy, a woli ustawodawcy dokonania takiego ograniczenia nie można domniemywać, jak też upatrywać jej w dyrektywach wykładni celowościowej. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 w związku z art. 52 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku informacji o załatwieniu sprawy przez Wojewodę, zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem skarżącego, przyznał na jego rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 200,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wyższą niż zasądzona sumę pieniężną uznać należałoby już za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich strona doznała w związku z zaniechaniami, jakich dopuścił się organ. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z opieszałości organu. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i nie ma charakteru odszkodowawczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.