I OW 45/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak Kolczyńska sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Jeleniej Góry o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Jeleniej Góry, Burmistrzem Bolkowa i Burmistrzem Miasta Przeworska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej postanawia oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Jeleniej Góry wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową przez wskazanie Burmistrza Gminy Bolkowa albo ewentualnie Burmistrza Miasta Przeworska jako organu właściwego do prowadzenia postępowania z wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz do prowadzenia postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaworze wydał decyzję nr [...], na mocy której skierował J.Z. do Domu Pomocy Społecznej w Jaworze. Następnie Ośrodek ten pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. skierował przeprowadzony z J.Z. rodzinny wywiad środowiskowy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przeworsku celem załatwienia sprawy zgodnie z właściwością. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało bowiem, że J.Z. jest osobą bezdomną, zameldowaną na stałe w [...], przy ul[...] [...] [...]. W dniu 7 sierpnia 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przeworsku wszczął na wniosek J.Z. postępowanie w sprawie umieszczenia wnioskodawczyni i ustalenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Ośrodek ten podjął czynności wyjaśniające. Jednakże pismem z dnia 28 września 2018r. przekazał całą zebraną w sprawie dokumentację do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze celem załatwienia sprawy zgodnie z właściwością. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze po przeprowadzeniu dalszych czynności wyjaśniających w sprawie, uznał się za niewłaściwy do jej załatwienia i pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. przesłał całą zgromadzoną dokumentację do Gminno-Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolkowie, zgodnie z właściwością miejscową. Gminno-Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bolkowie uznając się także za organ niewłaściwy, pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. przekazał sprawę do MOPS w Przeworsku. Jednakże Ośrodek ten pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. zwrócił dokumentację do GMOPS w Bolkowie, ponownie wskazując na brak właściwości. W związku z tym GMOPS w Bolkowie przekazał sprawę do MOPS w Jaworze (pismo z dnia 18 stycznia 2019r.), a następnie po ponownym otrzymaniu dokumentów, do MOPS w Jeleniej Górze (pismo z dnia 31 stycznia 2019 r.). W piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. MOPS w Jeleniej Górze przekazał sprawę do MOPS w Jaworze, wskazując, iż w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja z dnia 1 sierpnia 2018 r. wydana przez ten Ośrodek, a dotycząca skierowania J.Z. do Domu Pomocy Społecznej. MOPS w Jaworze zwrócił akta sprawy do MOPS w Jeleniej Górze, przedkładając wraz z pismem z dnia 13 lutego 2019 r. prawomocną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 6 grudnia 2018 r. nr [...] stwierdzającą nieważność wyżej wskazanej decyzji z dnia 1 sierpnia 2018 r. Nadto w toku postępowania ustalono, że J.Z. od 1 sierpnia 2018 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] dom w [...]. Mając powyższe na uwadze powyższy stan faktyczny, organ wniósł jak na wstępie i przytoczył rozważania mające uzasadnić wniosek. \Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. W niniejszej sprawie występuje spór negatywny w zakresie właściwości miejscowej organu, albowiem zarówno Prezydent Miasta Jeleniej Góry, jak i Burmistrz Gminy Bolkowa i Burmistrz Gminy Przeworska uznali się za niewłaściwych do prowadzenia postępowania z wniosku J.Z. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz do prowadzenia postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dodać także należy, że SKO w Legnicy decyzją z 6 grudnia 2018r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Jawora w sprawie skierowania J.Z. do DPS w Jaworze, uznając ten organ za niewłaściwy. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej jest Gmina Jawor. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Domu Pomocy Społecznej J.Z. fizycznie przebywa od sierpnia 2018 r. i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Tym samym Gmina Jawor stała się miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw J.Z., a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. W tej sytuacji uznać należy, że żaden z organów biorących udział w przedmiotowym sporze nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie J.Z. do domu pomocy społecznej oraz do prowadzenia postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.