II SA/Po 514/23

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2023 roku sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2023 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismem z dnia 20 września 2022 r. S. Ł. zwróciła się o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych określonych decyzją Burmistrza [...] z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...] Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. Burmistrz [...] odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: M. Ł. i T. Ł. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 03 października 2022 r. ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem dzieci, a miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł. Z oświadczenia z dnia 26 października 2022 r. wynika, że pobiera również świadczenie wychowawcze na dzieci w łącznej kwocie [...]zł miesięcznie, które nie zostało ujęte w dochodzie rodziny. Dzieci posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, chorują na celiakię. Wydatki związane z najmem i utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. Wyżywienie dzieci będących na specjalnej diecie to koszt ok. [...] zł miesięcznie. Zdaniem organu I instancji występowanie samej trudnej sytuacji materialnej u osoby zdolnej do pracy nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jest to możliwe dopiero gdy sytuacja rodziny jest "szczególna". Szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi umorzenie nienależnie pobranych świadczeń - jak wyjaśnił organ I instancji - mogą być wypadki losowe, takie jak: wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności składających się na pojęcie "okoliczności szczególnych". W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] uznał, że co prawda sytuacja dochodowa wnioskodawczyni jest trudna, ale posiada ona zdolność do pracy i do uzyskania dochodu. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła S. Ł. podnosząc, że sama wychowuje dwoje dzieci chorujących na celiakię, wobec czego musi im zapewnić drogą dietę bezglutenową. Zwróciła uwagę, że musi korzystać z prywatnej opieki medycznej. Odwołująca zakwestionowała przepisy dotyczące ustalania nienależnie pobranych świadczeń. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało w pierwszej kolejności treść art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), wyjaśniając, że decyzja w zakresie umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń rodzinnych pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego (o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "może umorzyć") i jest odstępstwem od ogólnej zasady statuującej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Tym samym, umorzenie takich należności dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W przedmiotowej sprawie dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi [...] zł miesięcznie, na które składa się wynagrodzenie za pracę S. Ł. - [...] zł, alimenty na dziecko T. Ł. - [...] zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko T. Ł. - [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł. Ponadto S. Ł. otrzymuje świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci w wysokości [...] zł miesięcznie, które nie zostało uwzględnione przy ustalaniu przez organ I instancji wysokości dochodu. Z notatki służbowej z dnia 22 października 2022 r. wynika, że na M. Ł. zostały zasądzone alimenty od babci - [...] zł, a od ojca - [...] zł. Po doliczeniu świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci rodzina Strony dysponuje miesięcznie kwotą [...]zł. Wydatki według ustaleń organu I instancji wynoszą: ok. [...] zł miesięcznie (związane z najmem i utrzymaniem mieszkania) oraz ok. [...] zł miesięcznie (na zakup żywności bezglutenowej). Zatem po odliczeniu wydatków na mieszkanie i inne rachunki oraz wydatków na żywność do dyspozycji rodziny pozostaje jeszcze [...] zł. Nie jest to duża kwota, ale wnioskodawczyni posiada możliwości zarobkowania. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sytuacja wnioskodawczyni nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Jakkolwiek jej dzieci chorują na celiakię i konieczne jest w związku z tym zapewnienie im specjalnej diety bezglutenowej oraz opieki lekarskiej, to jednak nie są to okoliczności tego rodzaju, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto zauważenia S. Ł. jest w stanie ponosić koszty związane z najmem mieszkania o pow. aż 127,9 m2 (umowa najmu lokalu mieszkalnego z dnia 01 września 2021 r. w aktach sprawy). Zdaniem Kolegium sytuacja rodziny nie jest wyjątkowa na tle innych rodzin zwłaszcza korzystających z pomocy społecznej. Pomoc taka świadczona jest bowiem osobom, które nie są w stanie poradzić sobie, mimo czynionych starań, w zakresie wydatków na podstawowe potrzeby życiowe. Zwykle są to ludzie, którzy nie mają żadnych dochodów lub ich dochody są na tak niskim poziomie, że nie są w stanie się z nich utrzymać. Organ odwoławczy podkreślił, że tzw. minimum egzystencji, jak i kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie może przekroczyć kwoty [...]zł na osobę w rodzinie (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2021 r., poz. 1296). Jak wynika z przedstawionych powyżej wyliczeń dochód na osobę w rodzinie Strony jest wyższy, gdyż wynosi [...] zł bez świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci (4.420,70 zł : 3 osoby), natomiast uwzględniając 500+ dochód ten wynosi [...] zł na osobę. Wobec tego chociaż rodzina musi zmagać się z trudnościami wynikającymi z konieczności zapewnienia żywności bezglutenowej dzieciom, to jednak nie uniemożliwia to zwrotu nienależnie pobranych świadczeń chociażby w ratach. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji dopuszcza możliwość rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń (notatka z dnia 08 listopada 2022 r. podpisana przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w M.). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest typowym postępowaniem prowadzonym na wniosek strony, co oznacza, że to treść wniosku wyznacza zakres takiego postępowania. Wobec faktu, że wniosek S. Ł. z 20 września 2022 r. dotyczył jedynie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, organ I instancji nie miał możliwości, aby bez stosownego wniosku strony, działając "z urzędu" rozłożyć nienależnie pobrane świadczenia na raty. Skargę na powyższą decyzję wniosła S. Ł. wskazując, że żaden z organów nie rozumie podstawy odwołania skarżącej. Skarżąca zakwestionowała ustalenia dotyczące utraty dochodu zapis 2021 r. oraz wyjaśniła, że czuje się pokrzywdzona działaniami państwa. Powołując się na brak dochodów w miesiącach lipcu i sierpniu oraz faktem przebywania dzieci na diecie bezglutenowej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 19 września 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzją Burmistrza [...] z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...], ustalono, jako nienależnie pobrane świadczenia rodzinne – zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: M. Ł. i T. Ł. w łącznej wysokości [...] zł. Obecnie ani organy administracji publicznej, ani Sąd, nie mogę oceniać prawidłowości powyżej decyzji, gdyż wniesiona skarga dotyczy jedynie odmowy umorzenia powyższej należności. Stąd podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet jeżeli ziszczą się szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny to organ ma możliwości rozstrzygnięcia, czy i w jakiej wysokości ulga może zostać zastosowana (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1478/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej jako: "CBOSA"). Przesłanką zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył w powołanym powyżej wyroku, że pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy, istniejącej w chwili podejmowania decyzji. Szczególnie uzasadnionymi okolicznościami będą więc takie okoliczności, które są nieprzewidywalne, rzadko zdarzające się albo takie, których nie sposób przewidzieć. Innymi słowy, szczególnymi okolicznościami w rozumieniu omawianej regulacji są np. wypadki losowe - np. wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, w tym kalectwo, obiektywny i stały brak jakichkolwiek możliwości zarobkowych itp. Za niezasadne uznaje się umorzenie należności w stosunku do osób, które co prawda deklarują, że znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale jednocześnie posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia. Kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1474/22, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że nie sposób uznać, aby sytuacja skarżącej szczególnie uzasadnia zastosowanie ulgi z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Jak ustalono w czasie prowadzonego postępowania – a co nie zostało zakwestionowane przez skarżącą - w przedmiotowej sprawie dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi [...] zł miesięcznie, na które składa się wynagrodzenie za pracę S. Ł. - [...] zł, alimenty na dziecko T. Ł. - [...] zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko T. Ł. - [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł. Ponadto skarżąca otrzymuje świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci w wysokości [...] zł miesięcznie, które nie zostało uwzględnione przy ustalaniu przez organ I instancji wysokości dochodu. Z notatki służbowej z dnia 22 października 2022 r. wynika, że na M.Ł. zostały zasądzone alimenty od babci - [...] zł, a od ojca - [...] zł. Po doliczeniu świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci rodzina Strony dysponuje miesięcznie kwotą [...]zł. Wydatki według ustaleń organu I instancji wynoszą: ok. [...] zł miesięcznie (związane z najmem i utrzymaniem mieszkania) oraz ok. [...] zł miesięcznie (na zakup żywności bezglutenowej). Zatem po odliczeniu wydatków na mieszkanie i inne rachunki oraz wydatków na żywność do dyspozycji rodziny pozostaje jeszcze [...] zł. Niewątpliwie sytuacja majątkowa skarżącej jest trudna, ale powtórzenia wymaga, że na gruncie art. 30 ust. 9 u.ś.r. sama tylko trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna". Należy w każdym przypadku zatem ocenić, czy sytuacja rodziny, która ubiega się o przywilej umorzenia, czy rozłożenia na raty, wymagalnych należności publicznoprawnych jest wyjątkowa i praktycznie nie do przezwyciężenia, dlatego wymaga zastosowania dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z obowiązku spłaty zobowiązań, a nadto, czy jest to zasadne w świetle zasad słuszności i zasad przyznawania tych ulg. Sąd podziela ocenę Kolegium, że sytuacja tego typu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a sytuacja rodziny nie jest wyjątkowa na tle innych rodzin zwłaszcza korzystających z pomocy społecznej. Pomoc taka świadczona jest bowiem osobom, które nie są w stanie poradzić sobie, mimo czynionych starań, w zakresie wydatków na podstawowe potrzeby życiowe. Zwykle są to ludzie, którzy nie mają żadnych dochodów lub ich dochody są na tak niskim poziomie, że nie są w stanie się z nich utrzymać. Co warte podkreślenia, zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszły do przekonania, że sytuacja skarżącej uzasadniałaby rozłożenie należności na raty, co niewątpliwie stanowiłoby dla skarżącej rodzaj ulgi w spłacie istniejącego zobowiązania. Możliwość taka jest jednak uzależniona od stosownego wniosku skarżącej złożonego do organu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a organy administracji publicznej dysponowały wystarczającymi dowodami potwierdzającymi, że sytuacja skarżącej nie jest szczególnie uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.