III OW 122/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Mirów o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Mirów a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia posiadacza odpadów odpowiedzialnego za zdeponowanie odpadów postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Wójtowi Gminy Mirów z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. 1 UZASADNIENIE Pismem z 31 lipca 2023 r. Wójt Gminy Mirów zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, który jego zdaniem zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Mirów a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia posiadacza odpadów odpowiedzialnego za zdeponowanie odpadów. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 czerwca 2023 r. do Wójta wpłynęło pismo Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 czerwca 2023 r. z informacją, iż w trakcie działań kontrolnych prowadzonych na terenie województwa świętokrzyskiego przy granicy z gminą Mirów (województwo mazowieckie) zauważono nagromadzenie różnego rodzaju odpadów "komunalnych", głównie w postaci odzieży oraz tekstyliów. Część tych odpadów nieznany sprawca zdeponował na wskazanych w piśmie działkach w miejscowości Zbijów Duży, położonej na terenie gminy Mirów. Wojewódzki Inspektor zawnioskował o wydanie przez Wójta decyzji w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587; dalej "ustawa o odpadach") nakazującej posiadaczom odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu ww. działek należących do osób prywatnych. Z protokołu kontroli załączonego do pisma WIOŚ w Kielcach wynika, że przedmiotowe odpady zostały przez inspektorów zakwalifikowane do grupy 20 – odpady komunalne. Wójt podniósł, że 26 czerwca 2023 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Gminy Mirów dokonali oględzin ww. działek i ustalili, że zdeponowane odpady nie pochodzą z gospodarstw domowych, ale z jednej z okolicznych firm zajmujących się przetwarzaniem surowców wtórnych i w związku z tym należy je zakwalifikować nie jako odpady komunalne (grupa 20 wg rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów), ale jako odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych tj. jako odpady z grupy 19 wg. ww. rozporządzenia. Zdaniem Wójta wszczęcie postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z żądaniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wymaga uprzedniego ustalenia kto jest posiadaczem porzuconych odpadów. Postępowanie takie bowiem ma charakter warunkowy - właściwy organ może je wszcząć dopiero "w przypadku nieusunięcia odpadów" przez posiadacza odpadów, a zatem czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania winno być ustalenie przez właściwy organ kto wytworzył i zdeponował odpady na wskazanych działkach. W dniu 31 lipca 2023 r. Wójt wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, uznając iż - zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. – "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" - oraz skierował niniejszy wniosek do Sądu Administracyjnego, wskazując Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy do ustalenia kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów i w konsekwencji kto jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów trybie art. 26 ust. 1 ustawy. Zdaniem Wójta przed wydaniem decyzji w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach należy podjąć próbę ustalenia sprawców porzucenia odpadów i że organem właściwym rzeczowo do podjęcia takich czynności, w oparciu o przepisy dotyczących wykroczeń i przestępstw przeciwko środowisku, jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, a nie Wójt Gminy Mirów, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1), 1a), 3), 8), 17), 18) oraz ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r. poz. 824). W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie wniosku, jako niedopuszczalnego, ewentualnie o jego oddalenie. Jego zdaniem w sprawie nie zaszedł spór kompetencyjny, skoro ten organ dowiedział się o sprawie dopiero z doręczenia przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu - Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w sprawie, w której miał zajść spór, nie zajął żadnego stanowiska. W piśmie z 4 października 2023 r. Wójt podtrzymał swój wniosek. Dodatkowo wskazał na właściwość w sprawie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który miałby na zasadzie współpracy działać z Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Środowiska. Przedstawił również dodatkową argumentację mającą świadczyć o tym, że w sprawie spór kompetencyjny istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, stojąc na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie doszło w istocie do sporu, wobec czego przedmiotowy wniosek podlegał odrzuceniu. Należy zauważyć, że o sporze możemy mówić w przypadku, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej - tej samej - sprawy administracyjnej, a jednocześnie nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy. W przeciwnym razie, tj. kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę - nie ma tożsamości sprawy. Należy także stwierdzić, że sytuacji, w której nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach. W ocenie Wójta w przedstawionym stanie faktycznym zaszedł spór kompetencyjny na gruncie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do ust. 2: z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle ww. przepisów, obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, obowiązuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wójt ma rację, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ustawy o odpadach powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, które może doprowadzić do obalenia omawianego domniemania. Jeśli domniemanie unormowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 687/17, LEX nr 2642527). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 663/19, LEX nr 3009351). Zaprezentowana wykładnia sądów administracyjnych ww. przepisów nie powoduje jednak, że Wójt właściwy w sprawie w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach ma prawnie uzasadnione podstawy do oczekiwania od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, czy też od jakiegokolwiek innego organu, że ten, przed wszczęciem właściwego postępowania, ustali kto jest posiadaczem odpadów, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Podkreślenia również wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest, co do zasady, postępowaniem w sprawie usunięcia odpadów, a nie postępowaniem przeciwko posiadaczowi odpadów. Decyzja wydawana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest w każdym przypadku decyzją wydawaną wobec konkretnie określonego podmiotu, a więc posiadacza odpadów. Uregulowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przyjęcie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, opiera się na domniemaniu, które ze swojej istoty może zostać obalone, chociażby w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, w którym przede wszystkim należy prawidłowo ustalić krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z wniosku Wójta wynika, że w jego ocenie na gruncie niniejszej sprawy istnieje przeszkoda do wydania przez niego decyzji w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, a przeszkodę tę powinien usunąć Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wskazując Wójtowi kto jest posiadaczem odpadów zdeponowanych na działkach wymienionych we wniosku. Tymczasem, po pierwsze, drugi z organów rzekomo pozostających w sporze na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego nie miał okazji w sprawie w ogóle zająć stanowiska, bowiem dowiedział się o sprawie z korespondencji sądowej z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu (trudno zatem mówić o rozbieżności stanowisk w ramach tej samej, konkretnej sprawy administracyjnej). Po drugie, zauważyć należy, że art. 26 ust. 1 lub 2 ustawy o odpadach nie przewiduje właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w jakimkolwiek zakresie, w konsekwencji czego trudno dopatrzyć się na tle tego przepisu sporu kompetencyjnego. Po trzecie, Wójt nie jest w stanie sprecyzować, który konkretnie organ pozostaje z nim w sporze, bowiem podaje, że właściwym w sprawie powinien być zarówno Mazowiecki, jak i Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Przede wszystkim zaś, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że spory kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienia NSA z dnia: 17 października 2018 r., sygn. akt II OW 121/18 oraz 25 maja 2022 r., sygn. akt II OW 120/21, z dnia 4 października 2022r. sygn. akt III OW 7/22 ). Wskazuje się, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie, powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone. W niniejszej sprawie organ wydał jedynie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie m.in. art. 61a § 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, sugerując, że wszczęcie tego postępowania wymaga uprzednich działań innego organu. Nie oznacza to jednak, że w sprawie zaistniał spór, który wymaga rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe ustalenie wyłącza dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że przedmiotowy wniosek podlega odrzuceniu, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia). ----------------------- 2