III OSK 2990/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1734/19 w sprawie ze skargi T. K. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1734/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a." – uchylił zaskarżone orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z [...] czerwca 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko podinsp. T. K. i przedstawił mu zarzut dyscyplinarny, obwiniając go o to, że: "w dniu [...] grudnia 2018 r. w trakcie pełnionej służby oficera nadzorującego w KPP w [...] ok. godz. 17.30 podjął czynności nadzorcze na miejscu wypadku drogowego, w wyniku którego śmierć na miejscu poniosła osoba piesza potrącona przez pojazd w m. [...] przy ul. [...], w trakcie których nie zainicjował działań oraz nie zlecił czynności zmierzających do ustalenia okoliczności zaistniałego wypadku drogowego poprzez wydanie polecenia zbadania stanu trzeźwości osób uczestniczących w zdarzeniu, ustalenia świadków potrącenia osoby oraz pozostawił sprawcę wypadku w radiowozie nieoznakowanym bez nadzoru", czym naruszył dyscyplinę służbową, określoną w treści art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 Koncepcji w sprawie nadzoru i kontroli nad prawidłowym przebiegiem pełnienia służby przez policjantów jednostek i komórek organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w [...] (zwanej dalej: "Koncepcją") wprowadzonej Decyzją Nr [...] Komendanta Powiatowego z dnia [...] lipca 2018 r. Orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] kwietnia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał Skarżącego winnym zarzucanego czynu i wymierzył mu karę nagany. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że [...] grudnia 2018 r. funkcjonariusze KPP w [...] – A. P. i A. S. zostali skierowani na miejsce wypadku drogowego w miejscowości [...], gdzie doszło do potrącenia kobiety przez kierującego samochodem marki Mercedes. Na miejsce zdarzenia dotarli około godziny 17:20 i w pierwszej kolejności podjęli reanimację leżącej na jezdni kobiety. Funkcjonariusz A. P. przystąpił następnie do ustalenia świadków zdarzenia, rozpytał również osoby, które podróżowały w pojeździe, którym potrącono kobietę. Jako pierwsza przebieg zdarzenia zrelacjonowała J. K., oświadczając, że to ona kierowała samochodem marki Mercedes. Następnie funkcjonariusz rozpytał dwóch mężczyzn, którzy podróżowali wraz z J. K., tj. jej męża M. K. oraz Ł. C. M. K. oświadczył, że w samochodzie, którym kierowała jego żona siedział na tylnym siedzeniu, natomiast Ł. C. stwierdził, że siedział koło kierowcy. Skarżący przybył na miejsce wypadku około godziny 17:30. Tego dnia pełnił on służbę jako oficer nadzorujący w godzinach od 13:00 do 21:00. Policjanci obsługujący zdarzenie przekazali mu wstępne informacje, po czym skarżący zwrócił się do osób obecnych na miejscu zdarzenia z pytaniem, czy widziały jego przebieg, a następnie przystąpił do zamknięcia ruchu kołowego. Na miejscu zdarzenia pojawili się także Prokurator Rejonowy w [...] (po godzinie 18:00) oraz Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] (około godziny 19:00). Organ dyscyplinarny ustalił również, że funkcjonariusz A. S. przeprowadził badanie stanu trzeźwości J. K., która została umieszczona w radiowozie nieoznakowanym, którym przyjechał skarżący, a następnie przebywała tam bez żadnego nadzoru. Nadto, Zastępca Komendanta Powiatowego zaobserwował, jak z radiowozu nieoznakowanego, w którym przebywała J. K. wysiada jej mąż, w związku z czym zwrócił uwagę skarżącemu, że jest to mało profesjonalne i polecił, aby osoby te zostały od siebie odizolowane. Prokurator obecny na miejscu wydał polecenie, aby przesłuchać pasażerów, którzy jechali samochodem oraz kierowcę. Przesłuchująca (funkcjonariusz A. W.) poinformowała prokuratora, że w momencie przystępowania do przesłuchania M. K. wyczuła od niego woń alkoholu. W związku z powyższym prokurator polecił przeprowadzić badanie stanu trzeźwości także M. K., u którego stwierdzono zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu. Następnie prokurator podjął decyzję o zatrzymaniu J. K., wobec stwierdzenia rozbieżności w zeznaniach co do przebiegu wypadku. Czynności na miejscu zdarzenia zakończono około godziny 21:30. Organ dyscyplinarny wskazał, że czynności wyjaśniające w sprawie zostały zainicjowane wystąpieniem Prokuratora Rejonowego w [...], w którego opinii policjanci realizujący czynności na miejscu wypadku nie dołożyli należytej staranności w celu ustalenia jego okoliczności, bowiem nie ustalili wszystkich świadków wypadku. W notatce urzędowej sporządzonej przez policjantów został wskazany tylko jeden świadek, który nie brał bezpośredniego udziału w zdarzeniu. Z analizy akt prowadzonego śledztwa wynikało natomiast, że na miejscu zdarzenia znajdowali się inni świadkowie, którzy w trakcie przesłuchania podali okoliczności wskazujące, że pojazdem kierował mężczyzna, a nie jego żona. Prokurator wskazał przy tym, że nieustalenie wszystkich świadków wypadku doprowadziło do błędnych ustaleń okoliczności zdarzenia, co mogło skutkować utratą dowodów i niepociągnięciem do odpowiedzialności karnej rzeczywistego sprawcy. Zdaniem Komendanta Powiatowego, zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodzi tego, że skarżący po przyjeździe na miejsce zdarzenia nie zorganizował właściwego zabezpieczenia miejsca wypadku drogowego przy pomocy dodatkowych policjantów i z tego powodu zamiast nadzorować czynności policjantów sam zabezpieczał miejsce zdarzenia. W szczególności nie podjął działań, aby wylegitymować osoby samodzielnie i nie wezwał do siebie policjantów, aby te dane odnotowali oraz nie dokonał szczegółowych rozmów ze świadkami, aby ustalić prawidłowy przebieg zdarzenia drogowego. Nadto pozostawił J. K. w nieoznakowanym radiowozie i nie wydał polecenia podległym mu policjantom do sprawowania nad nią nadzoru, co skutkowało samoistnym dołączeniem do niej jej męża M. K., a tym samym umożliwiło małżonkom ustalenie wspólnej wersji zdarzenia i dalszego mataczenia w sprawie. Organ dyscyplinarny stwierdził, że zachowanie skarżącego, który pełnił służbę oficera nadzorującego było naganne, bowiem jako Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego wiedział, że brak jest obiektywnych dowodów świadczących o kierowaniu pojazdem przez J. K. i nie polecił natychmiastowego dokonania badania stanu trzeźwości mężczyzn, którzy jechali ze wskazanym sprawcą śmiertelnego potrącenia osoby pieszej. Skarżący po przyjeździe na miejsce wypadku drogowego i przedstawieniu mu przebiegu zdarzenia przez asp. A. P. nie podjął działań zmierzających do ustalenia na jakiej podstawie policjanci odstąpili od dokonania badania stanu trzeźwości osób jadących ze sprawcą, nie zweryfikował na jakiej podstawie policjanci ustalili, że J. K. kierowała, do czego był zobowiązany przepisami Koncepcji. Zdaniem organu, powinien on samodzielnie dokonać weryfikacji przekazanych mu ustaleń przez podległego mu policjanta, bez wydania mu takiego polecenia zarówno przez Prokuratora i Zastępcę Komendanta Powiatowego. Ponadto skarżący powinien wiedzieć, że J. K. do czasu zakończenia czynności znajduję się w dyspozycji Policji i nie może się konsultować z innymi osobami, aby uzgadniać przebieg wypadku drogowego. Kobieta ta znajdowała się w złym stanie psychofizycznym, co dodatkowo powoduje, że skarżący nie zapewnił jej bezpieczeństwa jako funkcjonariusz publiczny. Zdaniem Komendanta Powiatowego przewinienie popełnione przez skarżącego było zawinione, bowiem jako Naczelnik WRD KPP w [...] z 26-letnim stażem w Policji, który posiada duże doświadczenie w zakresie nadzoru nad policjantami służby ruchy drogowego, powinien wiedzieć jakie konsekwencje prawne grożą policjantom przeprowadzającym czynności na miejscu wypadku drogowego w przypadku nieustalenia i niezabezpieczenia dowodów przestępstwa. Źle sprawowany nadzór doprowadził do błędnych ustaleń w pierwszej fazie zdarzenia, a ponadto z materiałów wynika, że skarżący zaniechał czynności nadzorczych w momencie przyjazdu na miejsce zdarzenia Prokuratora wbrew przepisom Koncepcji. Orzeczeniem z [...] czerwca 2019 r. Komendant Stołeczny policji utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego. W ocenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na popełnienie przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego w zakresie objętym zarzutem. Bezsprzecznie dowiedziono bowiem, że obwiniony, będąc na miejscu zdarzenia drogowego w trakcie pełnionej służby oficera nadzorującego, nie podjął czynności nadzorczych na miejscu wypadku w trakcie, których nie zainicjował działań oraz nie zlecił czynności zmierzających do ustalenia okoliczności zaistniałego wypadku drogowego. Z analizy akt prowadzonego śledztwa o sygn. akt [...] wynikało, że na miejscu zdarzenia znajdowali się świadkowie, którzy w trakcie przesłuchania podali okoliczności wskazujące, że samochodem marki Mercedes kierował mężczyzna, a nie jego żona. Następstwem niewykonania wskazanych czynności było doprowadzenie do błędnych ustaleń odnośnie kluczowych okoliczności wypadku, co mogło niewątpliwe skutkować utratą dowodów, umożliwiających pociągnięcie do odpowiedzialności karnej rzeczywistego sprawcy. Zdaniem Komendanta Stołecznego, gdyby policjanci – na polecenie skarżącego – rozpytali znajdujące się na miejscu zdarzenia osoby mogliby uzyskać informację, że w chwili zdarzenia drogowego samochodem kierował mąż J. K. Ponadto, kluczowi świadkowie tego zdarzenia zostali przesłuchani dopiero w dniu następnym w Komisariacie Policji w [...], przy czym uczynili to z własnej inicjatywy. Policjanci na miejscu ograniczyli się do rozpytania tylko jednej osoby, co należy uznać za naganne. Komendant Stołeczny powołał się przy tym na przepisy § 29 ust. 1 pkt 9 i 12 Zarządzenia Nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 22 września 2017 r. w sprawie pełnienia służby na drogach (Dz. Urz. KGP.2017.64; zwanego dalej: "Zarządzeniem Nr 30"). Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty podniesione w odwołaniu. W jego ocenie rzecznik dyscyplinarny badał oraz uwzględniał okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego, a także umożliwił obwinionemu korzystanie ze wszystkich uprawnień przysługujących mu w trakcie postępowania dyscyplinarnego. Jego zdaniem, materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo, zaś ustalony stan faktyczny odnoszący się do czynu nie budzi wątpliwości. W konsekwencji postępowanie dyscyplinarne zostało przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Uchylając wyżej opisane orzeczenia Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przywołał art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji zgodnie z którym "[p]olicjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej" oraz że "[n]aruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta, polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów". Wyjaśnił, że w ustępie 3 art. 132 ustawy o Policji wskazano ogólny katalog przypadków będących przykładami naruszenia dyscypliny służbowej przez policjanta. W jego punktach 2 i 3 określono, że naruszeniem dyscypliny jest "zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy", a także "niedopełnienie obowiązków służbowych oraz przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa". Następnie zwrócił uwagę, że jeżeli chodzi o prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, to stosownie do przepisów art. 134i ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy o Policji, "postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego" zawiera m. in. "opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną" oraz "uzasadnienie faktyczne zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego". Elementy te uzupełnione o uzasadnienie prawne zawiera także orzeczenie wydane w tym postępowaniu (art. 135j ust. 2 pkt 4 i 6 cyt. ustawy). Z kolei w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres (art. 135l ust. 1 ustawy o Policji). Analiza wskazanych przepisów, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że w toku postępowania dyscyplinarnego organ ocenia zebrany materiał dowodowy po kątem konkretnego opisu przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Oznacza to, że od poprawności opisu przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu i jego kwalifikacji prawnej, zależy prawidłowość całego postępowania dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie organ dyscyplinarny postawił skarżącemu zarzut naruszenia dyscypliny służbowej. Sąd w związku z tym wyjaśnił, że naruszenie dyscypliny służbowej, jako podstawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta winno zostać powiązane każdorazowo z zawinionym przekroczeniem uprawnień lub niewykonaniem obowiązków. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że przekroczenie uprawnień lub niewykonanie obowiązków przez policjanta (art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji) nie może występować jako samoistna kwalifikacja prawna naruszenia dyscypliny służbowej, gdyż konieczne jest wykazanie związku tego przepisu z innymi przepisami prawa, które kreują określony obowiązek lub rozkazami i poleceniami wydanymi przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Nie można bowiem wymierzać kary dyscyplinarnej policjantowi za niewykonanie czynności, jeśli nie zostały one jednoznacznie określone (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 231/16; z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 3867/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że postawiony skarżącemu zarzut dyscyplinarny został opisany jako "podjęcie czynności nadzorczych" na miejscu wypadku drogowego, w trakcie których "nie zainicjował działań oraz nie zlecił czynności zmierzających do ustalenia okoliczności zaistniałego wypadku drogowego poprzez wydanie polecenia zbadania stanu trzeźwości osób uczestniczących w zdarzeniu, ustalenia świadków potrącenia osoby oraz pozostawił sprawcę wypadku w radiowozie nieoznakowanym bez nadzoru". Organ uznał tak opisane zachowania za naruszające dyscyplinę służbową – określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 Koncepcji. Zdaniem Sądu, tak wskazana przez organy kwalifikacja prawna, w szczególności powołane jednostki redakcyjne Koncepcji nie określała jednakże wzorca powinnego zachowania skarżącego, bowiem nie nakładały one na policjanta obowiązku zachowania opisanego w postawionym mu zarzucie dyscyplinarnym. Zauważył, że w § 1 Koncepcji – wskazano jedynie "cele" jej wprowadzenia, natomiast szczegółowy sposób realizacji opisanych tam celów został uregulowany dopiero w kolejnych jednostkach redakcyjnych. Zwrócił uwagę, że skarżącemu postawiono zarzut dyscyplinarny w związku z niedopełnieniem obowiązków służbowych w zakresie "nadzoru", zatem organ dyscyplinarny winien wskazać jak ów nadzór winien być realizowany w sposób prawidłowy, zgodnie z określonym wzorcem normatywnym, adekwatnym do konkretnego stanu faktycznego. Skoro więc organ dyscyplinarny upatruje naruszenia dyscypliny służbowej skarżącego jako oficera nadzorującego, to nie wystarczy tylko odwołać się do obowiązków jakie ciążą na policjantach nadzorowanych i przyjąć, że każde uchybienie tych drugich będzie stanowiło niedopełnienie czynności wchodzących w zakres nadzoru, lecz należy wskazać konkretne powinności spoczywające na oficerze nadzorującym, określone w przepisach prawa normujących ich wzorce. Sąd zgodził się z argumentem organu, że nie wszystkie przypadki powinnego zachowania można określić w sposób kazuistyczny. Uznał jednak, że nie mogą one mieć charakteru zupełnie abstrakcyjnego, bowiem tak daleko posunięta dowolność w ocenie "obowiązków służbowych" spoczywających na nadzorującym, stwarzałaby teoretyczną i potencjalnie realną możliwość uznania wszystkich zachowań takiego funkcjonariusza Policji za ich "niedopełnienie". Sąd ponownie zaakcentował, że nie można wymierzać kary dyscyplinarnej policjantowi za niewykonanie czynności, jeśli nie zostały one jednoznacznie określone. Już tylko z tego względu, jak dalej argumentował Sąd, skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zarzut postawiony w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, jak również w wydanych następnie orzeczeniach dyscyplinarnych nie został powiązany z odpowiadającym mu normatywnym wzorcem kreującym opisane tam obowiązki służbowe. Dokonując zaś nieprawidłowej kwalifikacji prawnej zarzuconego przewinienia dodatkowo uniemożliwiono skarżącemu skuteczne dowodzenie braku winy w zarzucanym mu czynie, ograniczając w ten sposób jego prawo do obrony. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że w przeciwieństwie do unormowania § 1 Koncepcji (wskazującego jej cele), zadania i obowiązki oficera nadzorującego, jak również "pełniącego dyżur", zostały określone w sposób szczegółowy w § 5 i § 6 Koncepcji. Tym samym, postawienie zarzutu naruszenia dyscypliny służbowej przy podejmowaniu "czynności nadzorczych na miejscu wypadku drogowego" wymaga wskazania, które z zadań skarżący wykonał nieprawidłowo, bądź któremu z obowiązków uchybił. Jeżeli chodzi natomiast o przypisany mu zarzut naruszenia dyscypliny służbowej polegający na "pozostawieniu sprawcy wypadku w radiowozie nieoznakowanym bez nadzoru", to nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zarzut ten dotyczy niewłaściwego wykonywania przez skarżącego nadzoru nad policjantami, czy też nad uczestnikiem wypadku. Wprawdzie z opisu zarzutu i jego kwalifikacji prawnej można by wnioskować, że dotyczy on naruszenia dyscypliny służbowej przy wykonywaniu czynności oficera nadzorującego, jednakże już w treści uzasadnienia prawnego powołano się na regulacje dotyczące realizacji doprowadzenia, wskazując, że skarżący – jako Naczelnik WRD – postąpił niezgodnie z nimi. Tym samym przyjąć należy, że w ramach kwalifikacji prawnej czynu brak jest w ogóle wskazania konkretnego przepisu normatywnego, który został przez skarżącego naruszony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew stanowisku Komendanta Stołecznego motywy przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego – nie urzeczywistniają obowiązku z art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, polegającego na badaniu oraz uwzględnianiu okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. W tym zakresie organ dyscyplinarny w żadnej mierze nie uwzględnił dynamiki zdarzenia i związanych z tym możliwości podejmowania czynności zarówno przez samych policjantów, jak też przez skarżącego, w szczególności czasu przybycia na miejsce zdarzenia, okresu jaki upłynął od zakończenia udzielania pierwszej pomocy przez policjantów, jak również przybycia na miejsce wypadku Prokuratora, pod którego nadzorem czynności były kontynuowane przez funkcjonariuszy Policji. Jak wynika choćby z notatki urzędowej sporządzonej przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2019 r., "po rozpytaniu policjantów, czy już coś ustalili i czy wiedzą co się stało, uzyskałem informację, że przed chwilą reanimacja nie przywróciła czynności życiowych i lekarz stwierdził zgon a oni dosłownie kilka minut wcześniej zakończyli reanimację potrąconej osoby przekazując te czynności załodze pogotowia ratunkowego i właśnie zaczynają ustalać przyczyny zdarzenia" (vide: k. 9 akt adm.). Pominięto również okoliczność, że skarżący zeznał do protokołu z [...] marca 2019 r., że w dniu zdarzenia miał do dyspozycji tylko 2 załogi, z których jedna realizowała czynności na miejscu zdarzenia, a druga "wycinała ruch" (vide: k. 64 akt adm.), w związku z czym skarżący, po odebraniu od policjantów wstępnej relacji z przeprowadzonych przez nich czynności, sam podjął się kierowania ruchem drogowym (zaczął organizować zamknięcie ruchu kołowego), a także sam rozpytywał osoby na miejscu, czy coś widziały i kierował je do policjantów wykonujących czynności (vide: k. 9 akt adm.). Z przedstawionego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że policjanci przybyli na miejsce zdarzenia około godz. 17:20, zaś skarżący około godz. 17:30, natomiast około godz. 18:00 na miejsce przybył Prokurator. W ocenie Sądu nie bez znaczenia było zatem, że skarżący samodzielnie nadzorował czynności na miejscu zdarzenia przez niedługi okres, co organ winien uwzględnić i zbadać, czy dopuścił się zarzucanego mu deliktu dyscyplinarnego, przy uwzględnieniu potencjalnych możliwości i realnie podjętych czynności zarówno przez policjantów, jak również przez niego samego. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dyscyplinarne dopuściły się naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, jak również art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, a naruszenia te miały istotny wpływ na podjęte orzeczenia dyscyplinarne. Sąd polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dyscyplinarny rozważył zasadność prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do jego właściwej kwalifikacji prawnej, mając na uwadze dokonaną przezeń ocenę prawną. Zwrócił uwagę, że należy też ocenić, czy w odniesieniu do wskazanych w opisie zarzutu "czynności nadzorczych" można skarżącemu postawić jeden zarzut dyscyplinarny, czy też czyn polegający na "pozostawieniu sprawcy wypadku w radiowozie nieoznakowanym bez nadzoru" winien stanowić odrębny zarzut. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ wskazał na naruszenie: 1) art. 132g ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię; 2) art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W oparciu o tak skonstruowane podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu ww. podstaw, odwołując się do stanu faktycznego ustalonego przez organy dyscyplinarne oraz przepisów Kodeksu postępowania karnego stwierdził, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że skarżący nie miał obowiązku sprawowania nadzoru nad czynnościami podległych mu policjantów z uwagi na obecność prokuratora na miejscu zdarzenia. Zwrócił uwagę, że nadzór prokuratora nad postępowaniem przygotowawczym, jaki wyrażony jest w art. 326 § 2 k.p.k., nie zwalnia przełożonego policjantów od sprawowania stosownego nadzoru nad ich czynnościami. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że czynności dokonywane przez policjantów na miejscu zdarzenia nie były przeprowadzane w sposób prawidłowy, powołując się w tym zakresie na inne postępowania dyscyplinarne, jakie prowadzone były wobec innych funkcjonariuszy. Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że skoro skarżącemu postawiono zarzut zaniechania to obowiązek działania powinien wynikać jednoznacznie z przepisów. Brak jest natomiast przepisu wskazującego jednoznacznie, że powinien on zlecić badanie na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu wszystkich osób jadących pojazdem, zakazać kontaktowania się osób jadących pojazdem, przepytać szczegółowo świadków zdarzenia. Koncepcja karalności zaniechania tylko w przypadku gdy przepis prawa przewiduje obowiązek działania jest jedną z zasadniczych w prawie karnym (art. 2 Kodeksu karnego), jednakże przeniesienie jej na grunt postępowania dyscyplinarnego przez WSA nastąpiło niewłaściwie. Po pierwsze skarżącemu nie stawiano zarzutu, że nie zbadał osób na zawartość alkoholu, że dopuścił do kontaktu pasażerów, że nie rozpytał świadków. Skarżący miał postawiony zarzut niewłaściwego sprawowania czynności nadzorczych, a wymienione w zarzucie "nie zainicjował działań" mają charakter przykładowego wymienienia, co w danym przypadku skarżący powinien zrobić. Nadzór polega na porównaniu stanu faktycznego ze stanem pożądanym i poleceniu doprowadzenia stanu faktycznego do stanu pożądanego. Organ podniósł, że skarżący w ramach nadzoru miał obowiązek takiego działania, które miało sprawić, żeby zostały w sposób prawidłowy zabezpieczone wszystkie dowody na miejscu zdarzenia. Ten obowiązek wykonał w sposób nieprawidłowy, czym wyczerpał znamiona czynu określone w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Na zakończenie organ wskazał, że ustalenia jakie poczynił Sąd pierwszej instancji są nieprawidłowe i niepełne. Sąd oceniając zaskarżone orzeczenie dokonał ich nieprawidłowej oceny. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty, naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (art. 132g ust. 3 powołany w podstawach ze względu na brak takiego unormowania i treść uzasadnienia Sąd potraktował jako zwykłą omyłkę) i art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. Trudność w ich ocenie związana jest z tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do ich treści. Powołanie jako naruszonego art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. wydaje się bez jakiegokolwiek związku z rozpoznawaną sprawą, gdyż przepis ten w zasadzie przewiduje dla wojewódzkiego sądu administracyjnego dwa obowiązki, a mianowicie rozpoznania skargi bez względu na zarzuty i wnioski skargi (§ 1) i nieorzekania na niekorzyść skarżącego (§ 2). Wadliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji administracyjnej czy innego aktu lub czynności pod kątem wykładni i zastosowania przepisów prawa, tak procesowego jak i materialnego, nie pozostają w żadnej relacji do przepisu art. 134 P.p.s.a. Nie można zarzucić jego naruszenia "przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy" gdyż obowiązek ich wyjaśnienia nie jest przewidziany w jego treści. Wskazać należy, że sąd administracyjny, kontrolując legalność danego aktu czyni to w oparciu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale w ramach tej kontroli ocenia zastosowanie i wykładnię przepisów stosowanych przez organ, a zatem kwestionując ocenę sądu na temat zastosowania przez organ czy to procedury czy prawa materialnego należy odwołać się w istocie do przepisów stosowanych przez organ. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, które odnosi się do wskazania, że na miejscu zdarzenia przebywał od pewnego momentu również prokurator. W tym zakresie organ stwierdził: "Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie miał obowiązku sprawowania nadzoru nad czynnościami podległych mu policjantów, ponieważ na miejscu zdarzenia znajdował się prokurator, który sprawował nadzór nad tymi czynnościami. Nie jest to prawidłowa wykładnia." I dalej nawiązał do art. 326 § 3 K.p.k. wywodząc, że nadzór skarżącego i prokuratora to "dwa tryby nadzoru istniejące obok siebie". Odnosząc się do tego stanowiska organu należy zauważyć, że z fragmentu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, które dotyczy obecności na miejscu wypadku prokuratora nie wynika jakoby Sąd przyjął, że z momentem pojawienia się prokuratora skarżący był zwolniony z nadzoru nad przebiegiem czynności. Sąd takiego stanowiska nie zajął. Wskazał jedynie, że nie bez znaczenia było, że skarżący "samodzielnie" nadzorował czynności na miejscu zdarzenia przez niedługi okres, gdyż na miejsce przybył prokurator, co organ winien zbadać i ustalić, przy czym uwaga ta dotyczyła w zasadzie ponownego rozpoznawania sprawy. Sąd wytknął bowiem organowi dyscyplinarnemu, że ten nie uwzględnił okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego stosownie do art. 135 g ust. 1 ustawy o Policji, a w ramach okoliczności przemawiających na korzyść nie uwzględnił dynamiki zdarzenia, okresu czasu jaki upłynął od zakończenia udzielania pomocy ofierze wypadku, jak również przybycia prokuratora "pod którego nadzorem czynności były kontynuowane". Dodatkowo należy zauważyć, że okoliczność, iż Sąd zwrócił uwagę na fakt pojawienia się na miejscu zdarzenia prokuratora i na nieuwzględnienie wszystkich okoliczności przemawiających na korzyść obwinionego czyli na naruszenie art. 135 g ust. 1 ustawy o Policji sama w sobie nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku, gdyż nie była to zasadnicza przyczyna podważenia orzeczeń dyscyplinarnych. Kolejny problem dotyczy wskazanego w zarzucie pierwszym art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu obowiązującym 7 czerwca 2019 r. (data orzekania przez Komendanta Stołecznego Policji) stanowiącym, że "naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa". Wobec takiej treści przepisu, nie ulega wątpliwości, że "niedopełnienie obowiązków służbowych" musi być powiązane z przepisem prawa z którego ten obowiązek wynika. Taki pogląd też prezentowany jest zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie (por. wyroki NSA z 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/18; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 231/16; Z. Gądzik [w:] Ł. Czebotar, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Z. Gądzik, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2015, art. 132; W. Kotowski [w:] Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021, art. 132; a ponadto: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 231/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/22). A zatem wykładnia prawa przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, powołanego w skardze kasacyjnej art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji była w pełni prawidłowa, stąd i ta podstawa kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Wydaje się zresztą, że tak też interpretowały ten przepis organy dyscyplinarne, gdyż w zarzucie dyscyplinarnym art. 132 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy powiązały z § 1 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 Koncepcji w sprawie nadzoru i kontroli nad prawidłowym przebiegiem pełnienia służby przez policjantów jednostek i komórek organizacyjnych wprowadzonej Decyzja Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dniu [...] lipca 2018 roku. Jak wynika jednak z uzasadnienia Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy te nie nakładały na obwinionego obowiązku zachowania opisanego w zarzucie. Wskazał bowiem, że "w przeciwieństwie do unormowania § 1 Koncepcji (wskazującego jej cele), zadania i obowiązki oficera nadzorującego, jak również pełniącego dyżur zostały w sposób szczegółowy określone w § 5 i § 6 Koncepcji. Tym samym postawienie zarzutu naruszenia dyscypliny służbowej przy podejmowaniu "czynności nadzorczych na miejscu wypadku" wymaga wskazania, które z zadań skarżący wykonał nieprawidłowo, bądź któremu z obowiązków uchybił. Wobec tego, że ani w zarzucie skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie odwołano się do któregoś ze wskazanych przepisów tej Koncepcji, ani nie podjęto na temat ich treści i wypływających z nich obowiązków skarżącego jakiejkolwiek merytorycznej polemiki, kwestia ta nie mogła podlegać badaniu. Odnosząc się natomiast do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnień organu, że skarżącemu postawiono zarzut dyscyplinarny niewłaściwego sprawowania czynności nadzorczych (a nie niezbadania uczestników wypadku na zawartość alkoholu, nieprzesłuchania świadków, czy dopuszczenia do kontaktu uczestników kolizji) oraz że w ramach nadzoru skarżący miał obowiązek takiego działania, które miało sprawić, żeby zostały w sposób prawidłowy zabezpieczone wszystkie dowody na miejscu zdarzenia, to należy wyjaśnić, że właśnie zasadniczy problem w sprawie polegał na nieprawidłowym wskazaniu w zarzucie dyscyplinarnym przepisów z których miałyby te obowiązki nadzorcze obwinionego wynikać, gdyż jak stwierdził Sąd pierwszej instancji nie wynikały one z § 1 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 Koncepcji. Problem ten jednak, jak wskazano wcześniej, z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. pozostawał poza zakresem sprawy w postępowaniu kasacyjnym i nie mógł być zbadany ani w ramach zarzutu błędnej wykładni art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ani tym bardziej w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.