III SA/Łd 256/23

SENTENCJA Dnia 13 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Białaczów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 marca 2023 roku nr PNIK-I.4131.82.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 uchwały w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Gminy Białaczów oddala skargę. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 marca 2023 r. nr PNIK-I.4131.82.2023 Wojewoda Łódzki (dalej: wojewoda, organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: u.s.g., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały Nr LVI/366/2023 Rady Gminy Białaczów z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Białaczów. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że wątpliwości wzbudziły regulacje zawarte w § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym "Wypłaty diet w miesiącach, w których nie odbywały się sesje lub posiedzenia Komisji Rady Gminy, następuje bez dodatkowej dokumentacji.". Organ nadzoru wskazał, że przewodnicząca Rady Gminy Białaczów wyjaśniła w piśmie z dnia 13 lutego 2023 r., iż podejmując decyzję o takim brzmieniu przepisu radni mieli na uwadze całokształt obowiązków jakie zostały na nich nałożone, a rola radnego nie ogranicza się do udziału w sesjach rady i posiedzeniach komisji. Radni okazują swą aktywność również podczas licznych spotkań z mieszkańcami, podczas których otrzymują od nich wiele uwag i spostrzeżeń dotyczących funkcjonowania samorządowej wspólnoty. Z uwagi na fakt, iż Gmina Białaczów (dalej: gmina) jest niewielką pod względem liczby ludności gminą, do spotkań radnych z mieszkańcami dochodzi bardzo często. Radni, wykonując powierzone im w trakcie wyborów mandaty, biorą również udział w wielu konferencjach, wyjazdach służbowych oraz uroczystościach, a także podejmują interwencje w lokalnych sprawach. Przewodnicząca Rady Gminy stwierdziła, że w sytuacji gdy w danym miesiącu nie odbędzie się sesja rady gminy lub posiedzenie komisji, radni nie mogą zostać pozbawieni przysługującej im diety, ponieważ wykonywanie przez nich mandatu obejmuje również inne obowiązki. Tym samym regulacje zawarte w kwestionowanej części uchwały, tj. § 3 ust. 2 przewodnicząca uznała za zgodne z prawem. Organ nadzoru wyjaśnił, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały wskazano art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnym przysługują diety i zwrot kosztów. Użyte w ustawie sformułowanie "przysługuje" oznacza bezwzględny obowiązek wypłacania radnemu diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. Analiza bogatego orzecznictwa w tym zakresie wskazuje, że środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko minimalizować poniesione koszty, wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco-kontrolnego, np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu. Dieta, uregulowana w art. 25 ust. 4 u.s.g., jest świadczeniem kompensacyjnym, a nie pracowniczym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jej istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Delegacja ustawowa z art. 25 ust. 4 u.s.g. przewiduje upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł, na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta. Świadczenie to jest wypłacane radnemu za udział w sesji rady gminy oraz w posiedzeniu komisji rady. Dieta radnego nie jest wynagrodzeniem, lecz rekompensatą za utracone wynagrodzenie, skoro radny za czas zwolnienia z pracy i wypełnianie obowiązków radnego nie otrzymuje wynagrodzenia. Celem diety jest więc zniwelowanie sytuacji, gdy radny ponosiłby majątkową szkodę z uwagi na pełnienie funkcji społecznej. Zdaniem organu nadzoru § 3 ust. 2 uchwały, pozwalający na wypłatę diety w miesiącach, w których nie odbywały się sesje lub posiedzenia Komisji Rady Gminy, jest sprzeczny z istotą tego świadczenia, gdyż radny będzie miał prawo do całej diety, pomimo niewykonywania czynności związanych z jego funkcją, a co nie spowodowało u niego jakiegokolwiek uszczuplenia majątku. Odnosząc się do wyjaśnień przedstawionych przez przewodniczącą rady gminy, że radni nie mogą zostać pozbawieni przysługującej im diety, ponieważ wykonywanie przez nich mandatu obejmuje również inne obowiązki, organ nadzoru wskazał na art. 24 ust. 1 u.s.g. Stwierdza on, że obowiązkiem radnego jest branie udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Jest to więc wykonywanie czynności, do których zobowiązuje ustawa i wypłacanie diety z tego tytułu jest bezsporne. Organ nadzoru zauważył, że również ustalenie diety dla radnych za udział w szkoleniach i spotkaniach zwoływanych przez przewodniczącego rady jest sprzeczne z art. 25 ust. 4 w zw. z art. 21 i art. 24 u.s.g., gdyż czynności te nie są jego ustawowym obowiązkiem, co za tym idzie, dieta z tego tytułu nie przysługuje radnemu. Radny w tym zakresie wypełnia swój mandat wyłącznie społecznie, a więc bez wynagrodzenia. Gmina, pismem z 30 marca 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (dalej: wojewoda) z 2 marca 2023 r. nr PNIK-1.4131.82.2023, stwierdzające nieważność § 3 ust. 2 uchwały nr LVI/366/2023 Rady Gminy Białaczów z 31 stycznia 2023 r. w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Białaczów (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2023 poz. 918) w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 40), dalej: u.s.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż rada gminy, określając zasady przyznawania diet radnym, powinna mieć na uwadze jedynie czynności, będące ich ustawowym obowiązkiem, do których należy udział w sesjach rady oraz posiedzeniach komisji, w sytuacji gdy wykonywanie mandatu przez radnych obejmuje również inne obowiązki, których pełnienie uzasadnia przyznanie diety; - art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124 poz. 607) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozbawieniu Rady Gminy w Białaczowie pełnej realizacji prawa do określenia zasad, na jakich radnym przysługują diety, a poprzez to naruszenie prawa radnych Rady Gminy w Białaczowie do swobodnego wykonywania mandatu jako przedstawicieli władz lokalnych. W związku z powyższym gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie od wojewody na rzecz gminy zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z § 1 kontrolowanej uchwały ustala ona wysokość oraz zasady obliczania i wypłaty diet dla radnych Rady Gminy Białaczów "za wykonywanie czynności wynikających z mandatu radnego, w tym za udział w pracach rady i jej komisjach". Natomiast zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 2 ww. uchwały "Wypłaty diet w miesiącach, w których nie odbywały się sesje lub posiedzenia Komisji Rady Gminy, następuje bez dodatkowej dokumentacji". Użycie zwrotu "w tym" powoduje, że jest to katalog otwarty i powyższy zwrot należy odczytywać w ten sposób, iż dieta należna jest radnym także za inne czynności niż tylko udział w pracach rady i jej komisjach. Zdaniem gminy wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie wskazał, iż dieta nie przysługuje radnym za wykonywanie innych zadań niż branie udziału w sesjach czy posiedzeniach komisji, gdyż w tym zakresie wykonują mandat społecznie, a więc bez wynagrodzenia. Skarżąca podniosła, że radni wykonują mandat społecznie podczas pełnienia wszelkich obowiązków. Nie pozostają bowiem w żadnym stosunku pracy z gminą. Otrzymują mandat w wyborach samorządowych dzięki posiadanemu zaufaniu wśród mieszkańców. Uzyskiwana przez radnych dieta za udział w pracach organów gminy nie stanowi wynagrodzenia. Nieprzyznanie jej za wykonywanie innych zadań stanowi w ocenie skarżącej naruszenie standardów międzynarodowych, gdyż uniemożliwia uzyskanie przez radnych pełnej kompensaty za pełnienie mandatu. Zgodnie z treścią art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewnić swobodne wykonywanie mandatu. Status ten powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonywaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie wskazał, iż dieta nie przysługuje radnym za wykonywanie innych zadań niż branie udziału w sesjach czy posiedzeniach komisji, gdyż w tym zakresie wykonują mandat społecznie, a więc bez wynagrodzenia. Radni wykonują mandat społecznie podczas pełnienia wszelkich obowiązków. Nie pozostają bowiem w żadnym stosunku pracy z gminą. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasową argumentację. Stwierdził ponadto, że dieta za uczestnictwo w sesjach rady gminy i w pracach komisji, do których radni zostali wybrani, została przyznana w § 3 ust. 1 uchwały. Podstawą wypłaty diety za dany miesiąc kalendarzowy są " listy sporządzone w oparciu o listy obecności na sesjach oraz komisjach". Oznacza to, że w uchwale wskazano, że podstawą otrzymania diety jest obecność radnego na sesjach rady gminy i w pracach komisji, stąd regulacja zawarta w § 3 ust. 2 uchwały zaprzecza w istocie regulacji zawartej w § 3 ust. 1 a w konsekwencji oznacza istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 marca 2022 r., nr PNIK-I.4131.82.2023, stwierdzające nieważność § 3 ust. 2 uchwały nr LVI/366/2023 Rady Gminy Białaczów z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla Radnych Gminy Białaczów. W myśl z art. 91 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie zaś do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 90 ust. 1 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę rady gminy, stanowiącą podstawę do wniesienia skargi w ciągu 7 dni od jej podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono skarżącej 2 marca 2023 r., zaś skarga została wniesiona przed upływem 30 dni, to jest 30 marca 2023 r. Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, odnotowania również wymaga, że uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona wojewodzie 2 lutego 2023 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 2 marca 2023 r., tak więc wojewoda zachował ustawowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia. W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Stwierdzić także należy, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego aktu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przepis § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały w sposób istotny narusza prawo. Zaznaczyć należy, że ani art. 148 p.p.s.a., ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego sąd musi dokonać kwalifikacji prawnej naruszenia prawa przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa należy przyjąć, że naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie polegało w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny czy procesowoprawny charakter (v. strona internetowa Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Aby zatem uznać, że mamy do czynienia z niezgodnością zaskarżonego aktu z prawem, należy znaleźć normę odniesienia stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem) zachowania, z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny. Przechodząc do istoty sporu, czyli wypłaty diet bez dodatkowej dokumentacji w miesiącach, w których nie odbywają się sesje i posiedzenia komisji, sąd podziela stanowisko wojewody, iż przepis § 3 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały radnym przyznaje się miesięczną zryczałtowaną dietę. Z kolei w § 3 ust. 1 przewidziano wypłatę diet na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach rady oraz komisjach. W § 3 ust. 2 uchwały, którego nieważność stwierdził wojewoda, uregulowano kwestię wypłaty diet w miesiącach, w których nie odbywały się sesje lub posiedzenia komisji, bez konieczności składania dodatkowej dokumentacji. W ocenie sądu regulacja przyjęta w § 3 ust. 2 uchwały umożliwiała wypłatę diety w pełnej wysokości także wówczas, gdy radny nie wykonywał jakichkolwiek czynności związanych z pracą w radzie. Przyjęte rozwiązanie ustala formę wynagrodzenia jedynie z tytułu bycia radnym, niezależnie od tego czy radny działał aktywnie czy też nie podejmował żadnej działalności. Prawidłowa regulacja w zakresie wysokości diety powinna przewidywać możliwość obniżenia jej wysokości także w miesiącach, gdy nie odbywają się sesje i posiedzenia komisji. Tymczasem obniżenie wysokości diety przewidziano wyłącznie w § 4 i dotyczy miesięcy, w których odbywają się sesje bądź posiedzenia komisji. Może zatem zaistnieć sytuacja, gdy radny otrzymuje niższą dietę w miesiącu, w którym działał aktywnie opuszczając np. jedno posiedzenie, niż w miesiącu bez sesji i posiedzeń, w którym nie podejmował jakiejkolwiek działalności. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279 ( v. LEX nr 3379902), iż systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego". Zatem przez "dietę", o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo iż stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków, i tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru. Sąd przyjmując za prawidłowe stwierdzenie przez wojewodę nieważności § 3 ust. 2 nie podzielił jednak zasadności prezentowanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiska, iż nie jest możliwe wypłacanie diety w miesiącach, w których nie odbywają się sesje lub posiedzenia komisji rady gminy. Prawidłowa wykładnia art. 25 ust. 4 u.s.g. nie pozwala na przyjęcie, iż dieta przysługuje tylko w miesiącach, w których odbywają się sesje lub posiedzenia komisji rady gminy. Radny realizując swój mandat podejmuje także czynności wykraczające poza uczestniczenie w posiedzeniach rady i komisji rady. Również takie czynności powinny zostać uwzględnione przy określeniu wysokości diety. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r ( Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) – dalej: EKSL status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne. Przepis ten podkreśla rekompensacyjny charakter diet radnych. Zgodnie z art. 11 EKSL społeczności lokalne mają prawo do odwoływania się na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianej w konstytucji lub w prawie wewnętrznym. W ocenie sądu mimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, przyznającego prawo do diety jedynie za udział w sesjach i komisjach rady, stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 uchwały nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 ust. 2 ESKL. Przepis § 3 ust. 2, w brzmieniu uchwalonym przez radę, nie przewidywał możliwości pomniejszenia kwoty ryczałtu stosownie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Ustalał natomiast "dietę minimalną", wypłacaną bez dodatkowych dokumentów. Przyjęte przez radę rozwiązanie stanowiło zaprzeczenie rekompensacyjnego charakteru diety przyznawanej radnym. Biorą pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. eg