III SAB/Łd 17/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. V. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. V. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego T. V. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego T. V. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 25 stycznia 2023 r. T.V.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa; 2. art. 12 k.p.a. poprzez bezczynność; 3. art. 35 k.p.a. w związku z art. 112a ustawy o cudzoziemcach poprzez niestosowanie się przez organ do terminów określonych w ustawie, co skutkuje bezczynnością organu administracyjnego w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego; 4. art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, brak podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o 1. wyznaczenie "Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców" czternastodniowego terminu na wydanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku; 2. nałożenie na Wojewodę Łódzkiego kary w postaci "nawiązki" w wysokości 700 zł; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 23 maja 2022 r. złożył wniosek do Wojewody Łódzkiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnik skarżącego 14 czerwca 2022 r. wniósł zapowiedź wniesienia ponaglenia. 23 czerwca 2022 r. na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł ponaglenie w celu rozpoznania wniosku i wezwania do złożenia braków formalnych w postaci pobrania odcisków linii papilarnych. Skarżący od 238 dni czeka na rozpoczęcie postępowania w swojej sprawie. Zgodnie z art. 35 w związku z art. 112a ustawy u cudzoziemcach organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni. Wojewoda Łódzki nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie powiadomił go o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co wiąże się z naruszeniem art. 36 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda Łódzki dopuszcza się naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez swoją bezczynność i naruszenie art. 12, art. 35 k.p.a. w związku z art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 36 k.p.a. Lekceważenie wniosków strony, oczekiwanie na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych przez "429" dni, brak odpowiedzi na ponaglenie oraz wiążące się z tym naruszenia przepisów prawa mają charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 25 maja 2022 r. T.V.P. złożył za pośrednictwem pełnomocnika wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. Do wniosku załączono kserokopię paszportu oraz pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawcę. 15 czerwca 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący złożył zapowiedź wniesienia ponaglenia. 24 czerwca 2022 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł ponaglenie na działanie organu pierwszej instancji, zarzucając dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. 1 września 2022 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. 1 lutego 2023 r. wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na braki formalne wniosku, to jest brak: opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł, fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r., załącznika nr 1 oraz niekompletnie wypełniony wniosek, 20 lutego 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał skarżącego do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku wyznaczając mu termin na 23 marca 2023 r. W momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy organ administracji procedował już ponad 24 462 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie wskazanego terminu. Organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8. Nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. Organ administracji podniósł też, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn.: Dz. U. poz. 103). Ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. W sprawie wystąpiły zależne od skarżącego okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj.: niedołączenie do akt sprawy wymaganej prawem opłaty, nieprzedłożenia zdjęć wizerunku twarzy, niedołączenie załącznika nr 1 oraz złożenie niewypełnionego w pełni formularza wniosku. Organ 20 lutego 2023 r. wyznaczył skarżącemu termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Cudzoziemiec złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Organ w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem jest danie możliwości cudzoziemcowi uzupełnienia wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od strony, dbając przy tym o zachowanie ekonomiki postępowania oraz uwzględniając konieczny czas jaki potrzebuje skarżący na uzupełnienie dokumentacji wniosku. 25 kwietnia 2023 r. organ administracji uzupełnił akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, według której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął natomiast uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21. Według tej uchwały skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarga nie dotyczy sprawy zakończonej przez organ w dacie jej wniesienia, tj. 25 stycznia 2023 r. Wskazać także należy, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Poza sporem jest, że 24 czerwca 2022 r. skarżący wniósł do organu administracji ponaglenie. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że nie ma istotnego znaczenia, że czy rzeczywiście żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61). W tym miejscu wskazać należy, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 23 maja 2022 r. wpłynął do organu administracji 25 maja 2022 r. (odcisk datownika placówki operatora pocztowego na kopercie, w której przesłano wniosek oraz odcisk prezentaty organu administracji na wniosku). Oznacza to, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącego już po wejściu w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", tj. po 29 stycznia 2022 r. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji dopiero wiele miesięcy po wniesieniu ponaglenia i po wniesieniu skargi w piśmie z 20 lutego 2023 r. wezwał skarżącego do stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez uiszczenie opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł, złożenie 4 aktualnych fotografii, załącznika nr 1 do wniosku podpisanego przez pracodawcę na stronie 6 oraz uzupełnionego na stronie 4 o oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy dotyczące karalności, w przypadku reprezentowania pracodawcy – stosownego upoważnienia, uzupełnienie korektę wniosku w częściach A, B, C, D oraz podpis na stronie 8 czytelne imię i nazwisko, okazanie ważnego dokumentu podróży. Termin usunięcia wskazanych braków oraz stawienia się cele złożenia odcisków linii papilarnych wyznaczył na 23 marca 2023 r. W rozpoznawanej sprawie skierowanie do skarżącego powyższego wezwania nie miało jednak żadnego istotnego znaczenia dla załatwienia wniosku skarżącego. 24 marca 2023 r. organ administracji wydał bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zaś wynika z uzasadnienia tego postanowienia, organ administracji ustalił na podstawie dokumentów oraz dostępnych systemów teleinformatycznych, że skarżący 15 lipca 2019 r. złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 27 lutego 2020 r. otrzymał decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemiec odwołał się od tej decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z 6 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu drugiej instancji została skutecznie doręczona skarżącemu 21 grudnia 2021 r. Z przedstawionych przez cudzoziemca dokumentów wynika, że jego jedynym tytułem pobytowym, który posiada jest wiza krajowa typu D ważna do 5 listopada 2019 r. Na tej podstawie organ administracji uznał, że skarżący nie legitymował się tytułem pobytowy uprawniającym go do złożenia wniosku 23 maja 2022 r. Jako podstawę prawną organ administracji wskazał art. 99 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, który to przepis stanowi, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w przypadkach, o których mowa w art. 299 ust. 6. Z kolei w myśl art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie przedłużenia mu wizy Schengen lub wizy krajowej, udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, decyzja o umorzeniu postępowania w tych sprawach lub decyzja o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia – od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona. Oznacza to, że skoro według ustaleń organu administracji 21 grudnia 2021 r. doręczono skarżącemu decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to już w momencie złożenia wniosku z 23 maja 2022 r. do Wojewody Łódzkiego upłynął określony w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach trzydziestodniowy termin, w którym skarżący winien był obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym już w momencie złożenia wniosku z 23 maja 2022 r. zachodziła określona w art. 99 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach podstawa do odmowy wszczęcia postępowania. Obowiązkiem organu administracji było w pierwszej kolejności skontrolowanie po wpłynięciu wniosku, czy nie zachodzi tego rodzaju przeszkoda, mająca charakter pierwotny, we wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero po wykluczeniu istnienia tego rodzaju przeszkody organ administracji mógłby dalej prowadzić postępowanie. Nie można zatem uznać, że w tym wypadku skierowanie do skarżącego wezwania z 20 lutego 2023 r. spowodowało określony w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu dla organu administracji na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia. Zwłoka ta nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, ponieważ stopień skomplikowania sprawy oraz niezbędny do załatwienia sprawy materiał dowodowy pozwalały na rozpatrzenie wniosku w zakreślonym przepisami terminie. Organ administracji zakończył postępowanie dopiero po wniesieniu skargi wydając 24 marca 2023 r., a więc po upływie prawie 10 miesięcy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z powodu, który według stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w uzasadnieniu tego postanowienia, istniał już w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie skarżącego nie spełniało warunków formalnych określonych w wezwaniu z 20 lutego 2023 r., skoro w tym wypadku, według ustaleń organu administracji, zachodziła od samego początku przeszkoda w prowadzeniu postępowania, o której stanowi art. 99 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Poza tym nawet jeżeli wniosek strony zawiera braki, organ administracji zobowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże niezależnie od powyższego dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15). Niedopuszczalna jest zatem, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego dopiero wiele miesięcy po upływie terminu do załatwienia sprawy, a zwłaszcza gdy od samego początku zachodzi przeszkoda we wszczęciu postępowania. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia w pierwszej kolejności, czy jest on dopuszczalny. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien podjąć stosowne działania w pierwszej kolejności w celu weryfikacji, czy wniosek jest dopuszczalny, a dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu dopuszczalności wniosku, czy spełnia pozostałe wymogi określone w przepisach prawa. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak weryfikacji wniosku pod katem jego dopuszczalności, spełnienia wymogów formalnych, a co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, s. 97-99). Stwierdzić zatem należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał całkowicie bezczynny. W sprawie bezspornie doszło do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony. W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli czy arogancji wobec skarżącego. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Wobec wydania przez Wojewodę Łódzkiego 24 marca 2023 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wniesieniu skargi, które to postanowienie weszło do obrotu prawnego (zostało doręczone skarżącemu 11 kwietnia 2023 r.) sąd nie może już zobowiązać organu do załatwienia wniosku skarżącego. Postanowienie to zakończyło postępowanie przed Wojewodą Łódzkim niezależnie od tego, czy skarżący się zgadza się z tym postanowieniem czy też nie (skarżący wniósł zażalenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców). W sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania nałożenia na Wojewodę Łódzkiego kary w postaci "nawiązki" w wysokości 700 zł wyjaśnić należy, że z powołanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd administracyjny nie orzeka o obowiązku zapłaty nawiązki. W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza jednak orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił. Na marginesie powyższych rozważań wobec powołania się przez organ administracji w odpowiedzi na skargę na art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) stanowiący, że okresie, o którym mowa w ust. 1 (do dnia 24 sierpnia 2023 r.) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 (m.in. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy), nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, wyjaśnić należy, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem – posiada bowiem obywatelstwo wietnamskie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. k.ż.