IV SAB/Wr 151/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 grudnia 2022 r. I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Rudna w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. ; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy; IV. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. K. ( dalej : wnioskodawca, skarżący ) z dnia 16 grudnia 2022 r. , adresowanym do Wójta Gminy Rudna ( dalej: organ , podmiot zobowiązany) , o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. W jakiej formie w Urzędzie Gminy Rudna, zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 8 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna, prowadzona jest ewidencja kart drogowych, czy określają to inne obowiązujące w urzędzie dokumenty, np. zarządzenie Wójta? 2. W jaki sposób realizowana jest w Urzędzie Gminy Rudna, zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna kontrola przestrzegania dyscypliny i porządku w Urzędzie, czy określają to inne obowiązujące w urzędzie dokumenty, np. zarządzenie Wójta? Jakie sankcje grożą za nieprzestrzeganie wspomnianych przepisów? 3. Jakie konkretnie czynności oraz zakres obejmuje § 22 ust. 4 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna? Wnioskodawca domagał się przesłania żądanej informacji publicznej na wskazany przez niego adres. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. zawiadomił wnioskodawcę , że informacje, o których udostępnienie wnosi nie stanowią informacji publicznej. Powyższe stanowisko organ podtrzymał w kolejnym piśmie z dnia 17 lutego 2023r. , stanowiącym odpowiedź na wezwanie wnioskodawcy z dnia 17 stycznia 2023r. do wydania decyzji w sprawie. Pismem z dnia 17 marca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o : 1/zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku; 2/ stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3/zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art.61 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. oraz art. 1 ust.1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej ; Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej , podnosząc ,że nie pozostawał w bezczynności , albowiem pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że informacje, o których udostępnienie wnosi, nie stanowią informacji publicznej. Organ podkreślił, że informacje, o które wnioskuje wnioskodawca dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy Rudna. Same zapisy regulaminu organizacyjnego obowiązującego w Urzędzie Gminy Rudna stanowią informację publiczną i są znane wnioskodawcy. Jednakże "już sam "sposób" realizowania wewnętrznej procedury obowiązującej w urzędzie nie stanowi informacji publicznej. Natomiast w sytuacji żądania udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Stąd organ udzielił odpowiedzi jak w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 r. Końcowo na marginesie organ stwierdził , że wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, stąd jego wniosek nie realizuje celu, jakiemu przyświeca ustawa o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie organ wskazał ,że roku 2022 r. skierował on do Urzędu Gminy Rudna kilkadziesiąt wniosków o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Według organu , żądania skierowane przez wnioskodawcę mają w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jego interesowi. Wnioski te w przeważającej mierze dotyczą bądź informacji, które są bezsporne i powszechnie w gminie znane, bądź których treść można odnaleźć na stronach internetowych Gminy Rudna, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy , bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2022 r., poz. 92 ) zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia 30 grudnia 2022 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. . Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia przez organ informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. Mając na uwadze tak oznaczony przedmiot skargi zaakcentować należy , że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskował podmiot informacyjnie zainteresowany , miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy bowiem wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Oceniając zatem pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W świetle przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Kolejno mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim jest bezczynność organu, w badanej sprawie wymaga również wyjaśnienia kwestia oceny charakteru informacji, jakich udostępnienia domagał się skarżący , a więc stwierdzenia czy, dane , o których mowa w przedmiotowym wniosku objęte są zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej . Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności . Należy bowiem zauważyć, że wnioskodawca wystąpił o różne dane związane z funkcjonowaniem i stosowaniem Regulaminu organizacyjnego organu , zaś ich zróżnicowanie z punktu widzenia kwalifikacji informacji jakiej się domaga wnioskodawca powoduje, że nie jest możliwe dokonanie ich jednorodnej kwalifikacji z punktu widzenia przynależności ich do zbioru informacji publicznej . W tym zakresie na wstępie stwierdzić należy, że prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog kategorii informacji publicznych wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ich statusie prawnym, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, majątku którym dysponują, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach. Poza tym wyliczenie to obejmuje także informacje o majątku publicznym oraz danych publicznych, na które składają się m.in. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych oraz treść i postać dokumentów urzędowych. Należy przy tym pamiętać, że powyższe wyliczenie ma charakter otwarty, na co wprost wskazuje użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że udostępnieniu mogą podlegać także inne kategorie informacji publicznych, które nie zostały określone w powołanym przepisie. W świetle wskazanych wyżej regulacji zgodzić należy się ze skarżącym , że żądana przez niego informacja dotycząca wskazania formy w jakiej prowadzona jest ewidencja kart drogowych ( pkt 1 wniosku) dotyczy informacji , o której mowa w art. 6 ust.1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. , a więc informacji dotyczącej prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych . Zważywszy, że przepis § 22 ust. 4 pkt 8 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna wprost przewiduje prowadzenie ewidencji druków ścisłego zrachowania – kart drogowych. Nie ma zatem racji organ , kiedy wywodzi ,że zakresem przedmiotowym ustawy dostępowej nie jest objęty "sposób realizowania wewnętrznej procedury obowiązującej w urzędzie". W odniesieniu natomiast do drugiej grupy danych, dotyczących kontroli przestrzegania dyscypliny i porządku w Urzędzie , wskazania obowiązujących innych , poza wspomnianym wyżej regulaminem , przepisów oraz wskazania sankcji , jakie grożą za nieprzestrzeganie przepisów zauważyć należy ,że zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest również informacja o przebiegu i efektach kontroli w organie ( art. 6 ust.1 pkt 4 lit.a tiret drugie u.d.i.p.) . W zakresie tych danych może mieścić się również informacja o stosowanych sankcjach . W tym miejscu zauważyć należy, że skoro zatem informacja publiczna dotyczy tylko sfery faktów , to odnosi się ona również do informacji o prawie. Zasadniczo informacja taka stanowi informację publiczną. W tym przypadku wchodzi jednak w grę odrębna regulacja przewidziana w art.1 ust.2 ustawy. Stąd dostęp do treści aktów normatywnych odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. 2019 , poz. 1461 ). Natomiast informację udzielaną w trybie ustawy dostępowej stanowić będą wiadomości o projektowanych aktach normatywnych, czy aktach nieogłoszonych , będących przejawem tzw. władztwa zakładowego w danej jednostce organizacyjnej . Przykładowo dotyczy to niepublikowanych zarządzeń Wójta. Dlatego też – wbrew stanowisku organu - żądanie jej udostępnienia mieści się zakresie przedmiotowym w ustawy o dostępie do informacji publicznej . Kolejną grupę danych objętych przedmiotowym wnioskiem stanowiły informacje dotyczące wskazania konkretnych czynności, o których mowa w § 22 ust. 4 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna. Niewątpliwie dotyczy to informacji na temat zadań wykonywanych przez konkretną komórkę organizacyjną organu na rzecz wskazanych w regulaminie osób pełniących funkcje publiczne ( wójta , sekretarza gminy ) w zakresie wykonywania przez nich w imieniu organu zadań publicznych, wobec tego należy je uznać za informacje publiczne w takim zakresie, w jakim domagał się ich udostępnienia skarżący. Wbrew stanowisku organu informacja w tym zakresie nie dotyczy wykładni Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna , lecz informacji o konkretnym zakresie czynności faktycznie wykonywanych przez daną komórkę organu dla potrzeb osób pełniących funkcje publiczne. W tym miejscu w ślad za ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych przypomnieć jedynie należy , że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Takie wymogi spełnia przedmiotowy wniosek. Należało zatem uznać, że żądanie udostępnienia zawnioskowanych danych zostało skutecznie wniesione przez podmiot informacyjnie zainteresowany , obligując tym samym organ do podjęcia stosownych działań zmierzających do jego rozpoznania. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dopuszczalnej formie i odnosił się do danych mających walor informacji publicznej , kwalifikowanej jako informacja prosta . Organ zobowiązany był zatem przynajmniej do wstępnej jego analizy, która bez wątpienia wykazałaby, że powinien on zostać rozpatrzony w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym ocena w takim kontekście działania organu podjętego w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia pod jego adresem - na moment rozpoznania skargi – zarzut jego bezczynności , bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania nie stanowi o prawidłowym załatwieniu przez organ przedmiotowego wniosku. Natomiast o braku bezczynności w załatwieniu sprawy nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego , bowiem nie zadziałał we właściwej prawnej formie, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna). Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku . Przy czym rozpatrując wniosek skarżącego organ powinien zastosować się do dokonanej w niniejszym orzeczeniu oceny prawnej charakteru żądanych informacji w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w oparciu o ustawowe przesłanki udostępnienia danych publicznych. Jednocześnie w ocenie Sądu , stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała . Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem w ustawowym terminie 14 dni zareagował na przedmiotowy wniosek. Wprawdzie było to działanie nieprawidłowe, to wskazywało ono jednak na to , że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku)