II OSK 424/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 396/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] oraz Z. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 396/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] oraz Z. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 21 lutego 2020 r., znak Wl-1.7840.5.87.2019.KL utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 31 maja 2019 r., nr 988/6740.1/2019, który po ponownym rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. sp.k., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki A i B) z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych i instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną, słaboprądową i teletechniczną), wewnętrznym układem drogowym z naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną (instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, energetyczną -wewnętrzne instalacje zasilające, oświetleniem zewnętrznym), rozbiórką elementów nieczynnej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, rozbiórką fragmentów istniejących fundamentów oraz przebudową kolidującej instalacji teletechnicznej na dz. nr [...] obr. [...]przy ul. [...] w Krakowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucając naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona; 2. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona, prowadzenie postępowania w celu wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest bezprzedmiotowe; 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. art. 28 ust. 1 P.b., art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną "z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego", 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i błędną wykładnię prawa. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2013 r. [...] sp. z o.o. sp.k. (wówczas pod firmą [...] sp. z o.o. sp.k.) zwróciła się o udzielenie jej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego opisanego na wstępie niniejszego uzasadnienia i takie pozwolenie uzyskała w drodze decyzji Prezydenta z dnia 26 września 2013 r. Powyższą decyzję zaskarżyli sąsiedzi terenu inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze nie uznając odwołujących się za strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 50/14 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że ze względu na niekompletną i nieprecyzyjną analizę przepisów technicznych, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania planowanego obiektu, krąg stron został zawężony przedwcześnie. W międzyczasie inwestycja była jednak realizowana, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat [...] decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. wydał pozwolenie na jej użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2002/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. wniesioną przez inwestora. Wojewoda decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1321/16 uchylił wymienioną wyżej decyzję stwierdzając, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich istotnych przepisów. Jednocześnie nakazał uwzględnienie faktu zakończenia budowy i oraz wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/17 uchylił wymienioną decyzję Wojewody, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1249/18 oddalił skargę kasacyjną Wojewody. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., rozpatrując tym razem złożone odwołania, uchylił decyzję Prezydenta z dnia 26 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to z uwagi na konieczność zbadania sprawy w świetle aktualnego stanu prawnego, ponieważ od 14 grudnia 2013 r. w teren inwestycji objęty jest planem miejscowym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 31 maja 2019 r. umorzył postępowanie z wniosku [...] sp. z o.o. sp.k. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla projektowanego przez spółkę zamierzenia budowlanego. Wskazał, że po zrealizowaniu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie z mocy art. 105 § 1 K.p.a. ulegało umorzeniu. W okolicznościach sprawy, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta obiekty budowlane objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na ich budowę, zostały już zrealizowane, a przed uchyleniem poprzedniego pozwolenia na budowę proces inwestycyjno-budowlany został zakończony, o czym świadczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe stanowisko zostało powielone przez Wojewodę, a także zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku. Sąd ten w szczególności przypomniał, że roboty budowlane w ramach zamierzenia zostały ostatecznie zakończone w 2015 r. i nie będą wznawiane. Wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 P.b. potwierdziło okoliczność wyłączającą możliwość wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym niezakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze przedstawione syntetycznie istotne okoliczności sprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od łącznej oceny dwóch pierwszych zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia: art. 28 ust. 1 P.b. i art. 105 § 1 K.p.a. Opierają się one na wspólnym założeniu wyjściowym. [...] sp. z o.o. sp.k. uważa bowiem za błędne twierdzenie, że nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest trafne. Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. przedstawiła zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 P.b. wskazując, z niewiadomych powodów, na tekst jednolity tego aktu prawnego: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. Publikator ten nie koresponduje ani z datą pierwotnego pozwolenia na budowę (2013 r.), ani z datą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę (2020 r.). Wskazana tu nieścisłość nie ma jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż art. 28 ust. 1 P.b. nie był przez ustawodawcę zmieniany na przestrzeni lat, poza pewną korektą z 2015 r. Informacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji tekst jednolity P.b. opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. Uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przykładowo wyroki z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. Akt II OSK 2024/20, czy z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 976/22) zaznaczyć należy, że zasadą jest, że roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, dotyczy robót przyszłych i zamierzonych. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek, zostało już zrealizowane oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W wyniku uchylenia decyzji przez Wojewodę decyzji Prezydenta z dnia 26 września 2013 r., sprawa z wniosku [...] sp. z o.o. sp.k. o udzielenie pozwolenia na budowę wymagała ponownego rozpatrzenia w postępowaniu zwykłym. Jednakże zarazem poza sporem jest, że w międzyczasie inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję z 2013 r. i została zakończona, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat [...] decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. wydał pozwolenie na jej użytkowanie. Skoro stwierdzono, że roboty budowlane objęte wnioskiem zostały wykonane, co zostało potwierdzone pozwoleniem na użytkowanie inwestycji, to postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 105 § 1 k.p.a. Jakkolwiek nie zostało to podniesione w skardze kasacyjnej, to należy zaznaczyć, że art. 28 ust. 1 P.b., także w ujęciu systemowym, nie mógł zostać odniesiony do zrealizowanej już inwestycji. Trzeba w tym kontekście zwrócić uwagę na art. 37 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny, dotyczy właśnie sytuacji, gdy uprzednio wydane pozwolenie na budowę zostaje uchylone (względnie dochodzi do stwierdzenia jego nieważności). W stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji możliwe było wydanie w takich warunkach ponownego pozwolenia na budowę, ale musiałoby mieć ono za przedmiot nadal czynności przyszłe: "rozpoczęcie albo wznowienie budowy". Ustawodawca nie przewidywał udzielenia pozwolenia na budowę dla definitywnie zakończonej inwestycji, a w szczególności inwestycji objętej pozwoleniem na użytkowanie. Można dodać, że art. 37 ust. 2 P.b. został znowelizowany ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) w zakresie pozwalającym na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Wskazana tu ustawa nowelizująca weszła w życie 19 września 2020 r., czyli po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, dlatego też nie mogła być uwzględniona w toku sprawowanej kontroli legalności. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (wymienione wyżej w punktach 3 i 4) nie są usprawiedliwione. Zarzuty te mają ogólny charakter, a do tego nie zostały uzasadnione. Czyni to niemożliwym ustalenie, w jakim kontekście miało dojść do naruszenia w toku postępowania przez organami administracji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. i dlaczego Sąd pierwszej instancji powinien był – jak chciałaby skarżąca spółka – wydać inne orzeczenie, aniżeli oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych treści skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, iż odnotował wywody [...] sp. z o.o. sp.k. dotyczące art. 153 P.p.s.a. Sąd zmuszony jest jednak zauważyć, że przepis ten nie został przedstawiony jako naruszony w podstawach skargi kasacyjnej, a skarga kasacyjna jest rozpoznawana w graniach tych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.