II OSK 2440/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 375/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 lutego 2020 r. znak IR.I.7840.14.1.2020 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., II SA/Ke 375/20, oddalił skargę Z. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 6 lutego 2020 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 listopada 2019 r., którym organ I instancji wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia 29 stycznia 2019 r., zmieniającej własną ostateczną decyzję z dnia 9 lutego 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej spółce jako inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, c.o., elektrycznej i wentylacji mechanicznej, na działkach w obrębie geodezyjnym [...], przy ulicy [...] w K., zmienioną własną decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. Skargę do WSA w Kielcach na to postanowienie wniosła spółka "Z.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Sąd wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanej przez organy obu instancji oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo oceniły, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 57/2019, co do której wznowiono postępowanie administracyjne. Podstawę takiej oceny stanowi materiał dowodowy zgromadzony w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego obejmujący m.in. analizy zacienienia i nasłonecznienia budynku B realizowanego przez spółkę "Y." przedłożone przez mgr inż. W. G. oraz mgr inż. arch. K. S., z których wynika, że mieszkania w budynku B, na drugim i trzecim piętrze, po wybudowaniu przez spółkę "Z." ośmiu kondygnacji budynku na działce sąsiedniej, będą pozbawione czasu nasłonecznienia wymaganego rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnione przekonanie o prawdopodobieństwie uchylenia ww. decyzji ostatecznej organ odwoławczy wywiódł również z wniosków końcowych zawartych w niezależnym opracowaniu, zleconym przez Gminę Kielce dr inż. arch. J. H. W tym opracowaniu stwierdzono ponadnormatywne zacienianie obiektów sąsiadujących ze sobą, ustalając m.in., że w przypadku zacienienia budynku B przez budynek realizowany przez spółkę "Z." mieszkań nie mających wystarczającego 3-godzinnego nasłonecznienia jest 10. W powyższym przekonaniu utwierdziła Wojewodę również analiza od 1 do 3 dokonana przez mgr inż., arch. Z. S., zgodnie z którą budynek B realizowany przez spółkę "Y." oraz budynek realizowany przez spółkę "Z." wzajemnie na siebie oddziałują. Sąd podkreślił, że skarżąca Spółka pomimo wezwania organu nie przedstawiła stosownej analizy zacienienia budynku B, realizowanego na działce sąsiedniej, jak również nie odniosła się w sposób merytoryczny do analiz stanowiących materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania wznowieniowego. Trudno zatem dopatrywać się wykazania przez spółkę "Z." okoliczności wskazujących na brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego bezprzedmiotowości postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, wobec zakończenia robót budowlanych Sąd wskazał, że jest on nieuzasadniony. Pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) należy bowiem rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, tj. nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ II instancji nie rozpoznał istotnych zarzutów podniesionych w zażaleniu Spółki, co stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - budzenia zaufania do władzy publicznej i przekonywania oraz stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, czego Sąd nie dostrzegł, - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie będące następstwem wadliwej wykładni przez Sąd I instancji art. 152 § 1 k.p.a., który przyjął, że wstrzymanie wykonalności decyzji oznacza wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym, - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organy błędnie przyjęły, że zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, podczas gdy w istocie takiego prawdopodobieństwa brak, - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1-4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ II instancji błędnie przyjął, że brak analizy potwierdzającej spełnienie warunków określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczanych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach, po wybudowaniu procesowanego budynku, skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. pełnomocnik strony uzupełnił podstawy kasacyjne skargi kasacyjnej w zakresie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. o zarzuty naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) w zw. z § 13 ust. 1-4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza, czy spełnione są przepisy § 13 i § 60 ww. rozporządzenia w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczanych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach, - art. 145 §1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 p.b. w zw. z § 13 ust. 1-4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ II instancji dokonał błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, polegającej na braku analizy potwierdzającej spełnienie warunków określonych w § 13 i § 60 ww. rozporządzenia w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczanych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach, a w razie braku takiej analizy inwestora powinien odmówić mu udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zawarte w piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. zarzuty należało potraktować jako uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż zostało ono przesłane w terminie do złożenia skargi kasacyjnej. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczono bowiem pełnomocnikowi skarżącej w dniu 20 lipca 2020 r., skargę kasacyjną wniesiono w dniu 18 sierpnia 2020 r., natomiast pismo z dnia 19 sierpnia 2020 r. zawierające uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej nadano w dniu 19 sierpnia 2020 r., a więc w terminie do złożenia skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji wynika z prawidłowo przeanalizowanych przez organy administracyjne i Sąd I instancji dowodów zgromadzonych w tej sprawie. Powyższe oczywiście nie przesądza o wyniku sprawy. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie na wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa bez względu na jej stopień (np. wyroki NSA z 20.10.2017r., II OSK 308/16, LEX nr 2409660; z 11.03.2014r., II OSK 2009/12, LEX nr 1490529). Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. wskazać należy, że podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 2599/15 (LEX nr 2342051), pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 r., II OSK 308/16 (LEX nr 2409660). Zarzut ten nie jest więc zasadny. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że kwestie te będą rozważane na etapie rozpoznawania wznowionego postępowania i nie podlegają one rozstrzygnięciu na etapie wstrzymywania wykonania decyzji. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10, LEX nr 1138150). W niniejszej sprawie istotne jest, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, przy czym nie ma znaczenia, czy jest ono wysokie, czy niskie. Rozstrzyganie zaś kwestii materialnoprawnych byłoby w istocie rozpoznawaniem wznawianej sprawy, co na obecnym etapie postępowania nie jest dopuszczalne. Stąd też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1-4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 p.b. w zw. z § 13 ust. 1-4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 p.b. w zw. z § 13 ust. 1-4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podlegały uwzględnieniu. W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. i przepis ten prawidłowo zastosował. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.