II SA/Wr 316/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą K. K., (dalej – skarżący) jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ II instancji) z dnia 20 marca 2023 r., nr IF-O.7840.1.48.2023.AB w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie było efektem postępowania prowadzonego w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2022 r. wystąpiła do Starosty Górowskiego o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym. Wcześniej właściwe organy procedowały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Burmistrz W.(1) decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r., nr 3.3/2018 odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rzeczonej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, (dalej – SKO, Kolegium) wydało decyzję z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO/PP-412/59/2021 którą uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło na rzecz spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym. Do Starosty Górowskiego wpłynął wniosek z dnia 16 stycznia 2022 r. o zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, który uzasadniono wniesieniem do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję SKO z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO/PP-412/59/2021. W dniu 27 stycznia 2023 r. Starosta Górowski wydał postanowienie nr BD.6740.177.2022, którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym z realizacją na działkach nr ew.: [...], [...] obręb [...] C., jednostka ewidencyjna [...] W.(1), do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzji SKO w Legnicy z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO/PP-412/59/2021 przez Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu. W terminie na złożenie instancyjnego środka zaskarżenia inwestor złożył zażalenie na wyżej wskazane postanowienie żądając jego uchylenia wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania. Wojewoda Dolnośląski w dniu 20 marca 2023 r. wydał postanowienie nr IF-0.7840.1.48.2023.AB, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono stan sprawy oraz motywy przejęte przez organ I instancji. Następnie omówiono zagadnienie zawieszenia postępowania wraz z analizą ustawowych przesłanek warunkujących możliwość czasowego wstrzymania się przez organ od merytorycznego rozpoznania sprawy. W ramach własnych rozważań organ II instancji ocenił, że powołana w postanowieniu organu I instancji okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z czym nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody decyzja SKO z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO/PP-412/59/2021, ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z przyłączem energetycznym, została wydana przez organ II instancji, nie przysługuje więc od niej odwołanie, a zatem, w myśl art. 16 § 1 k.p.a., jest decyzją ostateczną. Decyzji ostatecznej przysługuje tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Podlega ona szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna jest przy tym wiążąca erga omnes, a więc wobec wszystkich, w tym innych organów administracji publicznej czy sądów. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli decyzja SKO jest decyzją ostateczną i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to należy uznać, że Starosta Górowski jest nią związany i nie może pominąć faktu jej obowiązywania. Samo wniesienie skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie zmienia tego faktu, ponieważ nie odbiera jej przymiotu ostateczności. Z uzyskanych przez organ informacji nie wynika, aby wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wstrzymane. W konsekwencji, nie ma więc żadnego związku pomiędzy toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowaniem dotyczącym skargi na decyzję SKO, a postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zawisłym przed Starostą Górowskim. Nie występuje zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Końcowo organ II instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 686/22), oddalił skargę na decyzję SKO, przy czym, posiadane przez organ informacje wskazują, iż wzmiankowany wyrok nie jest jeszcze prawomocny. W skardze wywiedzionej na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego zarzucono naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż powołana w zaskarżonym postanowieniu okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego i dlatego nie mogła stanowi podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego; - mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 82 , 84, 85 , 86 , 89 i 96a k.p.a. polegające na braku podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wskazania okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz na wadliwym uzasadnieniu postanowienia. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpatrzenie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerne orzecznictwo sądowo administracyjne dotyczące zarówo problematyki zawieszenia postępowania jak i zagadnienia wstępnego. Skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do zawieszenia postępowania ponieważ istnieje i istniał związek pomiędzy toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowaniem z jego skargi na decyzję SKO z dnia 15 czerwca 2022r., nr SKO/PP-412/59/2021 uchylającą decyzję Burmistrza W.(1) dnia 21 sierpnia 2020 r, nr 3.3/18 i ustalającą na rzecz wnioskodawcy lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowe inwestycji, a postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W obu sprawach istnieją te same strony postępowania, sprawa dotyczy tej samej inwestycji położonej w tym samym miejscu na działkach w obrębie wsi C., a także obie sprawy wywołują gorący protest społeczny wszystkich mieszkańców wsi. Poza tym od zakończenia i wyniku pierwszej sprawy istniała dopiero możliwość prowadzenia drugiego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dlatego postanowienie Wojewody winno zostać uchylone. Według skarżącego doszło także do naruszenia mających wpływ na wynik postępowania przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na braku podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wskazania które okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz na wadliwym uzasadnieniu postanowienia. Organ II instancji naruszył przepisy prawa procesowego błędnie uznając, iż powołana w zaskarżonym postanowieniu okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego i dlatego nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, a także nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe szczególnie w sytuacji faktycznego konfliktu społecznego. Z tej przyczyny wydane rozstrzygniecie wydano z naruszeniem prawa. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając w piśmie procesowym argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego uchylające w całości postanowienie Starosty Górowskiego o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenie pozwolenia na budowę. W ramach postępowania zażaleniowego organ II instancji, odmiennie niż Starosta Górowski w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ocenił fakt wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w kontekście istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi, gdy ziszczone są cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ze względu na argumentację skargi należy w sposób szczególny odnieść się do przesłanki zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w przekonaniu strony, czy też organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., (sygn. akt I OSK 742/21) podano, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2021 r., (sygn. akt I OSK 742/21), wskazując, iż przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Poglądy prawne zaprezentowane w wyżej przytoczonych orzeczeniach podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zagadnieniem prejudycjalnym nie jest każda sprawa, jaka toczy się przed innym organem administracji czy sądem, która jest w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale taka sprawa, której niezałatwienie w odrębnym postępowaniu tamuje bieg toczącego się postępowania, uniemożliwiając jego zakończenie w prawnie przewidzianej formie. Jeżeli zaś przed innym organem czy sądem zawisła sprawa, która jest lub może być związana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale której wcześniejsze rozstrzygnięcie nie tamuje sprawy zawisłej przed organem, sprawa taka nie jest zagadnieniem wstępnym – prejudykatem, choćby w przyszłości mogła wpłynąć na dalsze postępowanie w sprawie np. stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ze względu na rodzaj zamierzenia planowanego przez inwestora zaistniała potrzeba zweryfikowania konieczności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spółka uzyskała pozytywne rozstrzygnięcie w tym względzie, które przybrało formę decyzji SKO w Legnicy z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO/PP-412/59/2021 którą po uchyleniu decyzji organu I instancji ustalono na rzecz spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym. Pozytywna dla wnioskodawcy decyzja, mimo tego że jest skutkiem rozstrzygnięcia reformatoryjnego, w sensie procesowym jest decyzją ostateczną. Wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego nie zmienia faktu, że decyzja ta jest ostateczna i rodzi określone skutki prawne. Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wystarczający, do udzielenia pozwolenia na budowę, po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących wydanie tego typu decyzji. Ewentualna eliminacja tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny będzie mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k..p.a.) , nie wstrzymuje jednak sprawy o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. art. 16 § 1 k.p.a. decyzje administracyjne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. Z kolei art. 61 § 1 p.p.s.a. stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Złożenie skargi na decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych dla zamierzenia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie tej sprawy. Nie stanowi zatem podstawy do zawieszenia postępowania. W badanej sprawie, co zdaje się być istotne ze względu na chronologię zdarzeń, w chwili redagowania skargi na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 marca 2023 r., tj. w dniu 4 maja 2023 r., (data skargi), skarżący miał świadomość oddalenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., (sygn. akt II SA/Wr 686/22) jego skargi na decyzję SKO w Legnicy z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO/PP-412/59/2021. Co więcej miał on też świadomość, że wobec braku wniesienia środków zaskarżenia, wyrok w tej sprawie stanie się prawomocny. Oczywiście jest to okoliczność ,,poboczna", gdyż nie warunkuje ona oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, co najwyżej dowodzi to wywiedzenia skargi na postanowienie, w sytuacji gdy byt prawny decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie budził już wątpliwości. Na koniec wskazać należy, iż nie znajdują uzasadnienia, w ocenie składu orzekającego Sądu, te zarzuty skargi, które odnoszą się do w wskazanych w piśmie procesowym naruszeń przepisów procedury administracyjnej. Wojewoda Dolnośląski nie uchybił wymienionym przez skarżącego regułom postępowania, zaś zapadłe w sprawie rozstrzygniecie zawiera wszelkie elementy niezbędne dla postanowienia. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.