I GSK 3337/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] w N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 973/18 w zakresie pozostawienia bez rozpatrzenia skargi [A] w N. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 973/18, pozostawił bez rozpatrzenia skargę [A] (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ poinformował stronę o nieuwzględnieniu protestu na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. o odrzuceniu wniosku skarżącej o dofinansowanie realizacji projektu z przyczyn formalnych, albowiem nie poprawiono go i nie dostarczono do MJWPU w terminie przewidzianym w pkt 9.7 oraz 9.12 Regulamin Konkursu, pomimo wskazania na błędy wniosku w piśmie MJWPU z dnia [...] marca 2018 r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2018 r. skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wniesienie kompletnej dokumentacji w sprawie w oryginale lub uwierzytelnionej kopii obejmującej: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 45 ust. 4, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. W wykonaniu powyższego zobowiązania pełnomocnik skarżącej nadesłał: 1) potwierdzenie uiszczenia opłaty od skargi, 2) wniosek o dofinansowanie projektu, 3) informację o wynikach oceny projektu, 4) protest, 5) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z załączonego wniosku o dofinansowanie projektu wynika, iż został on złożony do MJWPU wraz z 18 załącznikami. Mimo tego skarżąca przesłała do akt sprawy niniejszej tylko jeden z tych załączników, tj. studium wykonalności. Sąd I instancji zauważył, że w skardze wskazano m.in., iż ewentualne wątpliwości w zakresie kwalifikowalności kosztów przebudowy i adaptacji budynku Przychodni [...] winny być rozstrzygnięte na bazie szczegółowej i wnikliwej analizy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy razem ze wszystkimi załącznikami. W związku z powyższym, zdaniem WSA, nie jest możliwa sądowa kontrola zaskarżonego aktu, skoro pełnomocnik strony nie załączył wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów. Pismem zatytułowanym "zażalenie" skarżący zaskarżył powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użycie w tym przepisie zwrotu "wraz z ewentualnymi załącznikami" nakazuje skarżącemu dołączyć do skargi wniosek o dofinansowanie wraz ze wszystkimi załącznikami, jakie zostały z nim złożone; 2) art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej pozostawienie skargi skarżącej bez rozpoznania, w sytuacji gdy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi było nieprecyzyjne, tj. nie określało w sposób konkretny, uzupełnienia jakich dokumentów żąda Sąd; 3) art. 61 ust. 3 i ust. 6 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy strona złożyła dokumentację wskazaną przez Sąd w zarządzeniu z dnia 18 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu środka odwoławczego przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zatem ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., wprowadzając pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., m.in. skrócone zostały terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wprowadzono termin do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, a także przewidziano tryb jej wniesienia bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Modyfikacji uległa również forma rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny. W myśl art. 61 ust. 6 u.z.p.r. wniesienie skargi po terminie 14 dni (pkt 1), bez kompletnej dokumentacji (pkt 2) lub bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu (pkt 3), powoduje pozostawienie takiej skargi bez rozpatrzenia, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Z powyższych regulacji wynika, że od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawiającego skargę bez rozpatrzenia z przyczyn wymienionych w art. 61 ust. 6 u.z.p.r. przysługuje środek odwoławczy w formie skargi kasacyjnej, a nie zażalenia (por. postanowienie NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GZ 716/17, dostępne w CBOSA). Zażalenie wniesione od orzeczenia, od którego służy skarga kasacyjna, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak nie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego w piśmie zatytułowanym "zażalenie" wskazał zaskarżone orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie w całości, sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które następnie uzasadnił. Pismo to zostało wniesione w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak tego wymaga art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Oznacza to – zdaniem NSA – że poza nazwą (tytułem) środka odwoławczego spełnia on wymogi formalne skargi kasacyjnej w tej sprawie i jako skarga kasacyjna powinien zostać rozpoznany. W związku z powyższym, wezwano skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, co tez zostało uczynione w wyznaczonym terminie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy wdrożeniowej w zakresie procedury badania dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Zarzuty te powinny być zatem podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to nie uniemożliwia jednak rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Załączana do skargi kompletna dokumentacja, o której mowa w ww. przepisie, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 45 ust. 4, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami. Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej nie sposób uznać, że sformułowanie "wraz z ewentualnymi załącznikami" oznacza, iż złożenie tych dokumentów ma charakter fakultatywny, a skarżący sam może dokonać wyboru, które z nich załączy do skargi. Wyrażenie to należy bowiem rozumieć w ten sposób, że jeśli wymienione w pkt. 1-4 ust. 3 art. 61 ustawy wdrożeniowej dokumenty zawierają załączniki, to należy je (obligatoryjnie) złożyć wraz ze skargą. Omawiany przepis posługuje się pojęciem "ewentualnych załączników", nie precyzując, o jakie konkretnie dokumenty chodzi, gdyż ich ilość i rodzaj mogą być różne w różnych sprawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu, uznając, że skarżący nie złożył kompletnej dokumentacji w sprawie, bowiem nie przesłał wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie projektu. Fakt ich niezłożenia nie był przez skarżącego kwestionowany. Przeciwnie, w skardze kasacyjnej wskazano, że załączniki do wniosku – poza przesłanym studium wykonalności – nie miały w sprawie znaczenia. Nie sposób w tym miejscu pominąć – jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu – że w skardze do WSA skarżący podnosił m.in., iż ewentualne wątpliwości w zakresie kwalifikowalności kosztów przebudowy i adaptacji budynku Przychodni [...] winny być rozstrzygnięte na bazie szczegółowej i wnikliwej analizy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy razem ze wszystkimi załącznikami. Zatem, wobec dokonanej powyżej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny, gdyż brak załączników do wniosku uniemożliwiał sądową kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej, sprowadzającego się do twierdzenia kastora, że Sąd I instancji błędnie uznał dokumentację złożoną wraz ze skargą za niekompletną, zaś wezwanie do jej uzupełnienia również obarczone było błędem w postaci niewskazania, jakich konkretnie dokumentów brakuje, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mógł on zostać uwzględniony. Wezwanie z dnia 18 czerwca 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi, było – w ocenie NSA – wystarczająco precyzyjne. Wskazano bowiem, jakie konkretnie dokumenty należy złożyć, oraz że wymagane jest nadesłanie ewentualnych załączników do tych dokumentów. Co więcej, z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący świadomie nie załączył załączników do wniosku, uznając, że nie mają one znaczenia dla oceny zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.