I OSK 3311/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 309/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 309/18 oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 3 listopada 2017 r. R. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o przyznanie pomocy na zakup obuwia oraz koszty przejazdu na zabiegi rehabilitacyjne. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, ustaleniu stanu faktycznego co do sytuacji wnioskodawcy, jego dochodu, Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 2017 r., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.s."), przyznał R. S. zasiłek celowy w wysokości 80,00 zł na dofinansowanie do kosztów przejazdu na leczenie rehabilitacyjne i obuwie, ustalając sposób wypłaty: gotówką i jej termin na 24 listopada 2017 r. Jednocześnie organ I instancji nadał tej decyzji z urzędu, ze względu na ważny interes strony, rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o przepis art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "K.p.a."). R. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji wskazując na naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. gdyż organ I instancji wyznaczył w decyzji inny, późniejszy termin jej wykonania, tj. wypłaty zasiłku, ustalając go na dzień 24 listopada 2017 r., a który to termin jest o 7 dni późniejszy niż termin odbioru decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nadanie decyzji "rygoru natychmiastowej wykonalności" ze względu na, jak w przedmiotowej sprawie, ważny interes strony, nie oznacza, że decyzja ma być bezwzględnie wykonana w dniu jej doręczenia stronie, a gdy sytuacja taka nie będzie miała miejsca, to decyzja z tym rygorem jest nieważna. Nie wynika to z art. 108 § 1 K.p.a. Opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności sprawia, iż obowiązki i uprawnienia, które zostały w niej ustalone, mogą być wykonane zanim jeszcze decyzja zyska trwałość właściwą decyzjom ostatecznym. Oznacza to, że decyzja nieostateczna, a więc taka, od której przysługuje odwołanie i nie minął termin do jego wniesienia, może być już mimo tego wykonana. Organ odwoławczy podkreślił, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oznaczało, że decyzja z [...] listopada 2017 r., odebrana przez skarżącego 17 listopada 2017 r. mogła być wobec niego wykonana przed upływem terminu do wniesienia odwołania (2 grudnia 2017 r.) i przed rozpoznaniem tego odwołania. Ponadto z informacji udzielonych przez MOPR w L. wynika, że wyznaczenie terminu wypłaty zasiłku celowego po 7 dniach od jej doręczenia spowodowane było tym, iż wypłata ta odbywa się w gotówce, w kasie MOPR (wnioskodawca nie posiada konta bankowego), a takich wypłat w kasie dziennie jest bardzo dużo, wobec tego konieczne jest zorganizowanie tych wypłat w kolejności wydawanych decyzji i nie było możliwości fizycznej zorganizowania tej wypłaty wcześniej, tak by uniknąć ogromnych kolejek i paraliżu pracy urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO wniósł R. S., wskazując na naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 7 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Przedmiot skargi, jak stwierdził jej autor, wiąże się z dwom podstawowymi zarzutami: (1) nie został zachowany przez SKO ustawowy, 30-dniowy termin do załatwienia sprawy; (2) SKO utrzymało w mocy decyzję, co do której, pomimo nadanego rygoru, nie nastąpiło natychmiastowe wykonanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących zwłaszcza dochodu wnioskodawcy oraz pozostałych relewantnych aspektów jego sytuacji życiowej. Bezspornym pozostaje, że skarżący spełniał przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego. Z prawidłowo poczynionych ustaleń organu I instancji wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; nie posiada prawa do renty ani emerytury; legitymował się natomiast umiarkowanym stopniem niepełnosprawności orzeczonym do 31 października 2017 r., przy czym, jak wynikało z oświadczenia skarżącego, złożył on nowy wniosek i oczekiwał na komisję lekarską. Za adekwatną do okoliczności sprawy Sąd I instancji uznał również wysokość przyznanego zasiłku (80 zł), którą określono przy uwzględnieniu zasobów oraz możliwości skarżącego, jak i możliwości finansowych MOPR w L.. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt wydania przez organ II instancji decyzji po upływie terminu wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. Analizując zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. WSA wyjaśnił, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna. Należy przy tym przyjąć, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został nadany w decyzji. Organ, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, nie jest uprawniony do określania, od kiedy decyzja jest wykonalna. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, do takiego nieuprawnionego określenia daty początkowej natychmiastowej wykonalności decyzji nie doszło. Wynika to już jasno z układu treści decyzji organu I instancji, w której określenie terminu wypłaty przyznanego świadczenia, poprzedzało rozstrzygnięcie w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności (argumentum a rubrica). W ocenie Sądu I instancji, określenie w decyzji sposobu wypłaty przyznanego świadczenia ("gotówka") oraz terminu wypłaty ("24.11.2017") pozostawało bez wpływu na natychmiastową wykonalność decyzji. Natychmiastowej wykonalności decyzji nie można bowiem utożsamiać z natychmiastową wypłatą przyznanego nią świadczenia. Wskazanie w decyzji daty wypłaty świadczenia stanowiło wyłącznie informację dla skarżącego, że w tym dniu będą na pewno zabezpieczone w kasie MOPR środki pieniężne na wypłatę kwoty przyznanego zasiłku. Ten sposób informowania jest działaniem w pełni racjonalnym, gdyż, jak wynika z wyjaśnień organu I instancji odpowiedzialnego za wypłatę świadczenia, wypłat gotówkowych w kasie MOPR w L. jest bardzo dużo i z tego względu konieczne jest zorganizowanie tych wypłat w kolejności wydawanych decyzji, a co za tym idzie – nie było możliwości fizycznej zorganizowania tej wypłaty wcześniej, tak by uniknąć ogromnych kolejek i paraliżu pracy urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. S. Opierając skargę na podstawie naruszenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uzasadnieniem i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji, w sprzeczności z ważnym interesem strony, rozpoznawał sprawę wyłącznie w aspekcie art. 130 § 1 i 2 K.p.a. w oderwaniu od wspólnego zastosowania aspektów prawa materialnego - art. 130 § 3 pkt 1 i 2 K.p.a., które stanowią wspólną, jedną i tę samą część przepisów prawa, stąd powinno mieć miejsce zastosowanie całego przepisu prawa materialnego z całą zawartością art. 130 § 1 i 2 oraz § 3 pkt 1 i 2 K.p.a. Ponadto SKO w L. oraz WSA w Poznaniu nie podjęli wszechstronnej i wnikliwej analizy decyzji administracyjnej wydanej przez MOPR w L. Analiza działalności organów obu instancji nie została oparta na podstawie przeprowadzonych dowodów w rozumieniu art. 77 § 1 i 4 K.p.a. a jedynie w oparciu o lapidarne przekazy i informacje uzyskane przez pracowników MOPR i SKO. W ocenie autora skargi kasacyjnej, informacje takie nie stanowią żadnego dowodu, zważywszy że skarżący w toku postępowania nie był zawiadamiany przez SKO o przeprowadzaniu dowodu w toczącym się postępowaniu odwoławczym, o czym jednoznacznie stanowi art. 77 § 4 K.p.a. Zatem stanowisko Sądu I instancji, że oba organy w sposób prawidłowy przeprowadziły i zgromadziły materiał dowodowy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że organy nie dostrzegły powagi sytuacji zdrowotnej skarżącego, wyznaczając niepełnosprawnemu w decyzji administracyjnej dwa terminy, jeden po odbiór decyzji, a drugi po odbiór kwoty świadczenia pieniężnego w kasie Ośrodka MOPR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym są także podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się złamania przez Sąd I instancji każdej wytykanej mu normy prawnej. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono i uzasadniono. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez radcę prawnego. Sposób jej skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika jest jednak wadliwy. W podstawie skargi kasacyjnej jej autor podał, że opiera skargę kasacyjną na podstawie "art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię. Zarzut zatem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania odniósł do "art. 174 pkt 1" P.p.s.a. Przepis ten dotyczy pierwszej podstawy kasacyjnej, jaką jest naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem, opierając skargę kasacyjną na ww. podstawie, autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego z ww. przepisów P.p.s.a. i nie powiązał ich z żadnymi przepisami prawa materialnego, które jego zdaniem Sąd I instancji naruszył, a także nie wskazał, w jakiej formie i dlaczego przepisy te zostały naruszone. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 130 § 3 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 108 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 K.p.a. Argumentacja w tym zakresie sprowadza się do twierdzenia, iż wyznaczenie w decyzji organu I instancji terminu wypłaty zasiłku pozostaje w sprzeczności z nadanym tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ: ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo wskazanych wyżej wad konstrukcyjnych, należało ocenić skargę kasacyjną zakresie zarzutów podniesionych w jej uzasadnieniu. Zarzuty te są niezasadne. W art. 130 § 1 K.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 K.p.a, a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Sąd I instancji słusznie zaakcentował, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nadanie przez organ decyzji o przyznaniu zasiłku celowego rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza więc, że decyzja ta - pomimo braku przymiotu ostateczności - podlega wykonaniu i organ nie musi czekać z wypłatą przyznanego świadczenia do czasu jej uostatecznienia. Nie oznacza to natomiast, że zasiłek przyznany ww. decyzją musi zostać bezwzględnie wypłacony z chwilą jej wydania, czy doręczenia. Przyznanie zasiłku z przewidzianą jego realizacją w terminie późniejszym nie może być postrzegane jako naruszenie słusznego interesu skarżącego, w sytuacji gdy termin wypłaty świadczenia został wyznaczony w dziesiątym dniu po dacie wydania decyzji i miał na celu przede wszystkim sprawną organizację tej wypłaty przy uwzględnieniu znacznej ilości wypłat gotówkowych w kasie MOPR w L. Jak słusznie przy tym zauważył Sąd I instancji zamieszczenie w osnowie decyzji organu I instancji informacji dotyczącej terminu wypłaty przyznanego zasiłku celowego miało jedynie walor informacyjny, gdyż tego rodzaju kwestie nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W analizowanym przypadku organ rozstrzygał wyłącznie o tym czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku celowego oraz o jego wysokości. Z tych względów zarzut wyartykułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 130 § 3 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 108 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.