II SA/Kr 85/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 listopada 2022 r. nr WI-I.7840.5.234.2021.PI w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala UZASADNIENIE Decyzją nr 353/6740.2/2018 z 29 marca 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi E. C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego pn.: Przebudowa z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbudowa wewnętrznych instalacji energii elektrycznej, wod.-kan., gazu, c.o. oraz budową zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacji deszczowej na dz. nr [...] obr. [...], ul. [...] K.. W wyniku zaskarżenia w/w decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z 28 czerwca 2018 r., znak: WI-I.7840.5.64.2018.IW, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego przed Prezydentem Miasta Krakowa postępowania, inwestor wprowadził zmiany w przedłożonym projekcie budowlanym, a to w związku z uzyskaniem nowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 maja 2019 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w K.. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 20 października 2021 r. nr AU-01-2.6740.2.1612.2017.MMS działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn.: przebudowa z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbiórką elementów budynku oraz rozbudowa wewnętrznych instalacji en. elektrycznej, wod-kan., gazu, c.o., nadbudową i budową zewnętrznego odcinka inst. kanalizacji deszczowej wraz z przyłączem kan. deszczowej, na dz. nr [...] obr. [...], ul. [...] K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja AU-02-3.6730.2.1031.2018.MPI została utrzymana w mocy decyzją SKO znak SKO.ZP/415/491/2019 z dnia 15.11.2019 r. (...). Kolejno, wyrokiem II SA/Kr 157/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzje SKO. Z danych powziętych przez organ wynika, że na powyższy wyrok skargę kasacyjna złożyła strona postępowania, a sprawa oczekuje na rozpatrzenie. (...) Zagadnieniem wstępnym w powyższej sprawie jest kwestia bytu prawnego decyzji znak: AU-02-3.6730.2.1031.2018.MPI, która stanowi podstawę do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Bez decyzji sądu nie jest możliwe podjęcie żadnego działania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. C. oraz K. S.. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. nr WI-I.7840.5.234.2021.PI uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczową kwestią jest zbadanie czy zaistniała przesłanka do zawieszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski ustalił, iż postępowanie o sygn. akt II OSK 1882/21 prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 157/20, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 listopada 2019 r., znak: SKO.ZP/415/491.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie zostało zakończone i pozostaje w toku. Odnosząc się do drugiej z przesłanek należy stwierdzić, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1334/19). W niniejszej sprawie, jako zagadnienie wstępne Prezydent Miasta Krakowa wskazał kwestię (...) bytu prawnego decyzji znak: AU-02-3.6730.2.1031.2018.MPI, która stanowi podstawę do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Bez decyzji sądu nie jest możliwe podjęcie żadnego działania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Analizując powyższe, Wojewoda Małopolski stanął na stanowisku, iż organ I instancji niezasadnie przyjął, iż zachodzi zawiązek przyczynowy pomiędzy przedmiotowym postępowaniem a postępowaniem sądowym toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Wojewody Małopolskiego możliwe było zakończenie niniejszej sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia w jednej z przewidzianych prawem form. Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Z kolei w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1a u.p.b. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W niniejszej sprawie inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 listopada 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 23 maja 2019 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. (zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych) decyzje administracyjne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. Jednocześnie zwrócić uwagę należy na przepis art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Istotnym jest także podkreślenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 157/20 oddalił skargę, a zatem nie ma zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski wskazał, iż E. C. była uprawniona do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę a Prezydent Miasta Krakowa był zatem zobligowany w/w wniosek rozpoznać. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. S. wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 23 maja 2019 r. nie spełnia elementarnych przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska i interesów osób trzecich w przedmiocie odprowadzania wód opadowych powierzchniowych, gruntowych i infiltracyjnych działających szkodliwie na sąsiednią działkę i budynek mieszkalny. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym uzasadnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 85 23 Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, poddana jest ocena legalności postanowienia organu II instancji o uchyleniu postanowienia organu administracji architektoniczo-budowalnej o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wydanego w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił zapatrywań organu I instancji, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem) dla postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę jest toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia objętego procedowanym pozwoleniem na budowę. Stanowisko to jest w ocenie sądu poprawne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w przekonaniu strony, czy też organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie. Jak zasadnie wskazano, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. I OSK 742/21 od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2021 r. I OSK 742/21wskazując, iż przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Poglądy prawne zaprezentowane w wyżej przytoczonych orzeczeniach podziela sąd w wkładzie rozpoznającym niniejsza sprawę. Zagadnieniem prejudycjalnym nie jest każda sprawa, jaka toczy się przed innym organem administracji czy sądem, która jest w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym ale taka sprawa, której niezałatwienie w odrębnym postępowaniu tamuje bieg toczącego się postępowania, uniemożliwiając jego zakończenie w prawnie przewidzianej formie. Jeżeli zaś przed innym organem czy sądem zawisła sprawa, która jest lub może być związana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale której wcześniejsze rozstrzygnięcie nie tamuje sprawy zawisłej przed organem, sprawa taka nie jest zagadnieniem wstępnym – prejudykatem, choćby w przyszłości mogła wpłynąć na dalsze postępowanie w sprawie np. stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma walor ostateczności a skarga na tą decyzję wyrokiem tutejszego sądu z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 157/20 została oddalona. Fakt wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku, nie zmienia faktu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest ostateczna. Jak stanowi art. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wystarczający, do udzielenia pozwolenia na budowę, po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących wydanie tego typu decyzji. Ewentualna eliminacja tej decyzji z obrotu prawnego, czy to przez Naczelny Sąd Administracyjny czy Wojewódzki Sąd Administracyjny (po uchyleniu wcześniej wydanego wyroku na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej) stanowić może podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) , nie wstrzymuje jednak sprawy o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zgodnie z art. art. 16 § 1 k.p.a. decyzje administracyjne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. Z kolei art. 61 § 1 p.p.s.a. stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Złożenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie tej sprawy. Nie stanowi zatem podstawy do zawieszenia postępowania. Na koniec wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie, w ocenie sądu jest wadliwe z przyczyn formalnych, ale wadliwość ta nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Orzeczenie bowiem jedynie uchyla zaskarżone postanowienie. Wyrzeczenie to nie mieści się zatem w katalogu rozstrzygnięć do jakich uprawniony jest organ odwoławczy, a które są enumeratywnie wymienione w art. 138 § 1 oraz § 2 K.p.a. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie organ II instancji nie jest uprawniony do wydawania orzeczeń sprzecznych z tymi przepisami, w tym orzeczeń niepełnych np. jedynie uchylających kontrolowany akt bez wyrzeczenia co do istoty, umorzenia postępowania lub przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2294/16). Tym niemniej, postanowienie o zawieszeniu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę było wydane z urzędu. Zaskarżone postanowienie wyeliminowało go z obrotu prawnego (jak mowa wyżej zasadnie) nie orzekając jednocześnie w sposób o którym mowa wyżej. Nie został przy tym nierozpoznany wniosek o zawieszenia. Dlatego też wada rozstrzygnięcia nie wpływa na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.