II OSK 1630/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 476/21 w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowani obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 476/21 oddalił skargę J. S. i M. S. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z [...] lutego 2021 r., którym odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania położonego na działce nr [...] w miejscowości L. budynku o funkcji rekreacyjnej na budynek o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rację mają organy, że na gruncie badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego L. w uchwale Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]; dalej plan miejscowy), planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu - zabudowa rekreacji indywidualnej nie jest tożsama z zabudową mieszkalną jednorodzinną. To zaś oznacza, że ustalone w § 18 ust. 5 planu miejscowego przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę rekreacji indywidualnej wyklucza zgodność z tym planem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. 2. Skarżący J. S. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144; art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 80 i art. 218 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) oraz art. 134 § 1 Ppsa, polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy został oceniony w sposób dowolny, wybiórczy i budzący wątpliwości, które przy pełnej analizie materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd Wojewódzki bezkrytycznie przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść skarżącego. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296 ze zm., dalej upzp) w zw. z § 18 ust. 5 w zw. z § 8 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 7 i 8 planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że: a) Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dopuścił i zaakceptował błędną wykładnię przepisów prawa materialnego polegającą na uznaniu, że dla oceny sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego ma zastosowanie wyłącznie § 18 ust. 5 planu miejscowego, a w konsekwencji w wykładni pominięto przepisy § 8 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 8 tego planu i art. 15 ust 2 pkt 9 upzp, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków w zakresie ograniczeń i zakazów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sposobów ich wyrażania oraz w zakresie zgodności planowanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, b) Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dopuścił i zaakceptował błędną wykładnię przepisów prawa materialnego polegającą na uznaniu, że sama tylko intensyfikacja funkcji mieszkalnej, z okresowej do całorocznej, niepołączona z prowadzeniem robót budowlanych, nie jest zgodna z § 18 ust. 5 planu miejscowego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do tego, czy zapisy § 18 ust. 5 planu miejscowego przewidującego dla działki skarżącego następujące przeznaczenie: 8.ZR - tereny zabudowy rekreacyjnej - tereny lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej w zabudowie wolnostojącej stoi na przeszkodzie, jak twierdzą organy i Sąd I instancji, zmiany funkcji budynku rekreacji indywidualnej na budynek o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji, że ten zapis wyklucza wnioskowaną zmianę. W sprawie w ogóle nie ma zastosowania zapis § 5 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego odnoszący się do innej funkcji obiektu budowlanego, która istniała w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ w dacie wejścia w życie planu ww. budynek był budynkiem o funkcji letniskowej, a więc zgodnej z wyznaczoną w planie dla tego terenu funkcją zabudowy rekreacyjnej, natomiast § 8 ust. 4 planu miejscowego dopuszcza wyłącznie adaptację istniejących obiektów w całości lub w części z przeznaczeniem na funkcje zgodne z ustaleniami planu. Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z § 18 ust. 5 w zw. z § 8 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 7 i 8 planu miejscowego jest nieuzasadniony. 3.5. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z § 18 ust. 5 w zw. z § 8 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 7 i 8 planu miejscowego, ponieważ organ dysponował treścią planu i jednoznaczną dokumentacją dotyczącą charakteru istniejącego budynku. Było to wystarczające do wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3.6. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.