II OSK 441/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/19 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 września 2019 r. znak: WI-I.7840.5.99.2019.DS w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 marca 2020 r., II SA/Kr 1365/19, oddalił skargę L. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 9 września 2019 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 26 lipca 2019 r., na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2019 r., orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 lipca 2012 r., dla rozbudowy polegającej na dobudowie klatki schodowej wraz z przebudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacjami wewnętrznymi w budynku przy ul. [...] w Krakowie - na działce nr [...] obręb [...] P. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione, natomiast postanowieniem z dnia 26 lipca 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 26 marca 2019 r. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 9 września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że nie można wstrzymywać skutków prawnych, które polegają na braku podstawy do budowy. Wstrzymanie bowiem nie spowoduje, że będzie można kontynuować roboty budowlane. Decyzja tej treści nie ma zatem funkcji kształtującej. Nie jest też tak – jak sugeruje strona skarżąca – że "skutkiem" niewstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2019 r., orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 lipca 2012 r., jest wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, w którym może zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2019. 1186; dalej p.b.), a więc jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotową zmianą. Oczywistym więc jest, że decyzja tej treści (wydawana na podstawie art. 36a ust.1 p.b.), może dotyczyć tylko zamierzonych, nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. Oznacza to, że jedynym skutkiem prawnym odmowy wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę jest niemożność zrealizowania inwestycji w zmodyfikowanym kształcie. Ocena czy w odniesieniu do określonej decyzji można mówić o wykonalności ma charakter obiektywny, co należy rozumieć w ten sposób, że jedynie obiektywne skutki wywoływane przez dany rodzaj decyzji mogą stanowić postawę do rozstrzygnięcia czy podlega ona wykonaniu. Nie można zatem poszukiwać uzasadnienia dla orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji w konsekwencjach jakie ta decyzja w konkretnym stanie faktycznym może wywołać, czy raczej – jak w niniejszej sprawie – w obawach co do hipotetycznych, przyszłych działań organu nadzoru budowlanego względem zrealizowanej już inwestycji. Warto w tym kontekście zaznaczyć, że przewidziane ustawą Prawo budowlane czynności podejmowane przez organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego nie są względem siebie konkurencyjne i dotyczą odmiennych stanów faktycznych. W związku z tym nawet ewentualne wszczęcie procedury legalizacyjnej (naprawczej) przez organ nadzoru budowlanego będzie miało miejsce po ustaleniu, że zaistniały przewidziane przepisami prawa budowlanego przesłanki, a nie jako bezpośredni skutek "wykonywania" decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa procesowego: a. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2019.2167; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2019 r., orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 lipca 2012 r., nie wpływa na sytuację faktyczną i prawną adresata decyzji; b. art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na uznaniu i oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni i zaniechały zbadania przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w konsekwencji odmowę wstrzymania jej wykonania, podczas gdy zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania decyzji; c. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w naruszonym przepisie, polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że skarga podlega oddaleniu; d. art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną i oddalenie skargi na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania, pomimo braku podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu II instancji, ponieważ postanowienie, tak jak i postanowienie organu I instancji, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia i trafnie wskazał, że nie można wstrzymywać skutków prawnych aktu administracyjnego, które polegają na braku podstawy do budowy. Wstrzymanie bowiem nie spowoduje, że będzie można kontynuować roboty budowlane. Decyzja tej treści nie ma zatem funkcji kształtującej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wykonanie decyzji dotyczy decyzji zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, a więc decyzji, mocą których ich adresat otrzymuje określone uprawnienia lub obowiązki. Decyzja podlega wykonaniu i jest możliwa do wstrzymania tylko wówczas, gdy wywołuje skutki materialnoprawne (por. np. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2019 r., II OSK 2466/19, LEX nr 2719904). Naczelny Sad Administracyjny wskazywał, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Zatem nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Zasadą jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (postanowienie NSA z 10 stycznia 2018 r., II GSK 4162/17, LEX nr 2422070). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2019 r., orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 lipca 2012 r., nie wpływa na sytuację faktyczną i prawną adresata decyzji. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w konsekwencji odmowę wstrzymania jej wykonania, ponieważ niezależnie od tego prawdopodobieństwa kwestionowana decyzji nie korzysta z przymiotu wykonalności. Z uwagi na powyższe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż przedstawia wystarczające motywy podjętego rozstrzygnięcia, słusznie wyjaśniając, że decyzja odmowna nie podlega wykonaniu, a więc nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c)" w zw. z art. 151 p.p.s.a., to jest on całkowicie bezzasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu bądź czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepisy art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mogą one stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (np. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16; LEX nr 2377894). O naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepisy "wynikowe" – mówiące o wyniku sprawy następującym w sytuacji gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), bądź gdy stwierdzi brak podstaw do uwzględnienia skargi w całości albo w części (art. 151). W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powyższych unormowań, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia i w jej wyniku zasadnie oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Nie jest zaś naruszeniem ww. przepisów wydanie rozstrzygnięcia odmiennego niż oczekiwane przez stronę. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.