III SA/Kr 807/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 30 marca 2023 r. znak WP-IX.9531.1.708.2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r., znak: WP-IX.9531.1.708.2023, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100) oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857), po rozpatrzeniu prośby A. O. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 8 lutego 2023 r., znak: [...] – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wydał w dniu 8 lutego 2023 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, w którym zaliczył A. O. do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe. Orzeczenie to zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 28 lutego 2023 r. W dniu 15 marca 2023 r., czyli jeden dzień po upływie terminu, A. O. złożył osobiście odwołanie (w którym wskazał, że nie zgadza się orzeczeniem, bo wymaga opieki, trudno jest mu poruszać się bez drugiej osoby z powodu niedosłuchu, ma miażdżycę w nogach i jest w trakcie badania przed udrożnieniem tętnic oraz zależy mu na bezpłatnych przejazdach komunikacją miejską) wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (którą uzasadnił tym, że "termin u lekarza był"). W dniu 30 marca 2023 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wydał opisane na wstępie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skuteczność prośby o przywrócenie terminu zależy od wykazania, że strona uchybiła terminowi bez własnej winy. Organ odwoławczy może jedynie ocenić przedstawione przez stronę okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a., natomiast nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyczyny uchybienia terminowi przez stronę. W niniejszej sprawie trudno jest nie przypisać stronie winy, albowiem została ona prawidłowo pouczona o trybie wnoszenia odwołania, a w treści złożonej prośby strona podniosła, że uchybiła terminowi, ponieważ "termin u lekarza był". Nie jest to powód, który może być uznany za obiektywną przesłankę usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, a tym samym nie została spełniona przesłanka braku winy. Katalog okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi jest wprawdzie otwarty, ale nie można do niego zaliczyć każdego powodu, który w ocenie strony wydaje się istotny, ze względu na jej interes. Ochrona przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu przysługuje wyłącznie wtedy, gdy strona nie mogła dokonać czynności procesowej w terminie z przyczyn od siebie niezależnych, natomiast z przytoczonych przez stronę okoliczności nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce. Oczekiwanie przez stronę na ewentualną dodatkową dokumentację i uzależnienie od tego terminu wniesienia odwołania nie może być uznane za obiektywną przesłankę usprawiedliwiającą uchybienie terminu. Strona nie uprawdopodobniła w żaden sposób, że dołożyła należytej staranności i uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Nieznajomość prawa nie stanowi braku winy w uchybieniu terminu, a przepisy k.p.a. nie wymagają osobistego złożenia odwołania przez stronę i można przesłać je za pośrednictwem poczty lub z udziałem innych osób. Analiza akt sprawy wykazała, że strona jest kawalerem, nie ma dzieci, mieszka z siostrą i jej mężem. Ponadto jest w wieku aktywności zawodowej, nie pracuje od 1984 r., pobiera rentę. Strona nie wykazała się należytą starannością i w ciągu 14 dni od odbioru orzeczenia nie podjęła żadnych czynności zmierzających do skutecznego dochodzenia swych praw. Na koniec organ odwoławczy zastrzegł, że uwzględnił ocenę stanu zdrowia strony wynikającą z orzeczenia organu pierwszej instancji (lekki stopień niepełnosprawności, samodzielność w wykonywaniu czynności samoobsługowych i poruszaniu się, zdolność do podjęcia pracy w warunkach otwartego rynku pracy, niewymaganie pomocy innych osób w żadnym zakresie). Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. A. O. złożył skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie i wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że orzeczenie organu pierwszej instancji nie brało w ogóle pod uwagę podstawowej przyczyny jego niepełnosprawności, tj. znacznego niedosłuchu, i dlatego do odwołania zamierzał przedłożyć dokumenty z poradni otolaryngologicznej, w której się leczy. Wizyta była wyznaczona na dzień 14 marca 2023 r. o godz. 16:20, tj. w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, bo wcześniejsze terminy były zajęte. Po opuszczeniu poradni urząd był już zamknięty. Skarżący jest w podeszłym wieku i z uwagi na niedosłuch trudno jest mu się porozumiewać, zwłaszcza w urzędach. Nie rozumiał wtedy, że jeśli nie złoży odwołania w terminie, to nie będzie ono rozpatrzone. Odwołanie złożył następnego dnia, a więc najszybciej jak mógł po uzyskaniu dokumentów z poradni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podnosząc przy tym, że skarżący mógł złożyć odwołanie osobiście lub wysłać je pocztą przed wizytą otolaryngologiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zwanej dalej "k.p.a."), a w szczególności art. 58 § 1 i § 2. Zgodnie z tymi przepisami w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższych regulacji wynika, że przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Kolejnym z warunków przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Ponadto zauważyć należy, że warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., III SA/Wa 97/10, CBOSA). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 178/12). Ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r., II SA/Op 162/13, CBOSA). Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu organ powinien zatem, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Dopełnienie wskazanych obowiązków co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania na jego podstawie oceny, ma na celu realizację – wynikającego z art. 8 k.p.a. – wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie uwzględnia ich żądań (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 grudnia 2018 r., III SA/Wr 459/18, CBOSA). Badanie okoliczności braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi powinno być każdorazowo odniesione do indywidualnych, specyficznych dla sprawy uwarunkowań, a samo ustanie przyczyny uchybienia terminu musi mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny lub domniemywany (por. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., II OSK 1822/15, CBOSA). Należy także podkreślić, że przy ocenie okoliczności sprawy o przywrócenie terminu należy wypośrodkować, aby z jednej strony nie doprowadzać do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Wychodząc z powyższych założeń Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornie ziściły się trzy z czterech przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a. Niewątpliwie uchybiono bowiem terminowi do wniesienia odwołania (1 dzień), wniosek o przywrócenie terminu złożono w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełniono czynności, dla której określony był termin. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy organ w okolicznościach przedmiotowej sprawie zasadnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając, że nie uprawdopodobnił on, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Sąd nie podzielił stanowiska organu w tej mierze. Przede wszystkim warto zauważyć, że uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, sprowadzające się do formuły "termin u lekarza był" mogło budzić wątpliwości, co – zdaniem Sądu – skłonić powinno organ do podjęcia stosownych czynności w celu dokładniejszego ustalenia, o jakie okoliczności chodzi. "W sytuacji gdy strona twierdzi, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne będzie miał wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę, to powinien podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii budzącej wątpliwość. »Tylko takie stanowisko jest bowiem do pogodzenia z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego przywróceniem terminu nie zwalnia organu od podjęcia działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Wysoce prawdopodobna jest bowiem sytuacja, w której podmiot wnoszący o przywrócenie terminu, po powzięciu informacji o wątpliwościach organu administracji publicznej, będzie w stanie przedstawić okoliczności prowadzące do nabrania przez organ prowadzący postępowanie pewności co do istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej«" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 440-441oraz powołane tam orzecznictwo, w szczególności wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2267/11, LEX nr 1299454). Skoro organ w okolicznościach niniejszej sprawy nie podjął czynności wyjaśniających i ograniczył się do oceny użytej przez skarżącego formuły "termin u lekarza był", to trzeba już skonstatować naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i mającego do postanowień odpowiednie zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. W skardze skarżący podał, że w dniu 14 marca 2023 r. odbył wizytę otolarygologiczną, która zakończyła się o godzinie 16.20 (na tę okoliczność skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 4 kwietnia 2023 r.). Wizyta ta miała na celu pozyskanie dokumentacji, którą skarżący chciał się posłużyć w uzasadnieniu odwołania. Po zakończeniu wizyty skarżący nie zdążył już złożyć odwołania w siedzibie organu – uczynił to w dniu następnym. W ocenie Sądu nie można odmówić tym okolicznościom znaczenia w kontekście uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. Z punktu widzenia skarżącego mogło bowiem nie być rzeczą oczywistą, że dokumentację medyczną można dołączyć ex post, po wniesieniu odwołania. Podobnie skarżący mógł nie mieć świadomości, że można ze skutkiem prawnym nadać odwołanie w placówce pocztowej – pouczenie o środkach prawnych zawarte w orzeczeniu organu pierwszej instancji nie zawiera informacji o treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Oceniając te uwarunkowania trzeba też brać pod uwagę wiek skarżącego, stan zdrowia wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ pierwszej instancji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 07-S), a także twierdzenia skarżącego o znacznym niedosłuchu, utrudniającym orientację w sprawach urzędowych (na niedosłuch wskazuje też dokumentacja medyczna). Opisane wyżej okoliczności wskazują, że odmowa przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania była co najmniej przedwczesna, wobec czego doszło do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; jego stwierdzenie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zauważyć przy tym trzeba, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wiąże się z dolegliwym skutkiem w postaci pozbawienia prawa do postępowania przed organem drugiej instancji, a w dalszej kolejności także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.