II SA/Ol 779/23

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 16 listopada 2022 r. Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego (dalej: " Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił dodatkową opłatę roczną w wysokości 12.210 zł. za nieruchomość gruntową o pow. [...] m2 położoną w [...] , oddaną w użytkowanie wieczyste dla P.G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa działka została przekazana w użytkowanie wieczyste na mocy umowy z 5 stycznia 2006 r. zawartej w formie aktu notarialnego. W umowie ustalono termin rozpoczęcia zabudowy nieruchomości i zakończenia tej zabudowy, miało to nastąpić odpowiednio w ciągu roku i trzech lat od podpisania aktu notarialnego. Ponieważ nieruchomość nie została zabudowana decyzją z 3 listopada 2011 r. została ustalona dodatkowa opłata roczna. Następnie po uwzględnieniu zgłaszanych wniosków termin rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości był przedłużany przez organ pierwszej instancji, ostatecznie jednak Burmistrz pismem z 19 lipca 2022 r. odmówił wyrażenia zgody na dalsze przedłużenie rozpoczęcia realizacji zabudowy na przedmiotowej działce. Przeprowadzone 21 października 2022 r. oględziny wykazały, że na działce nr [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Ponieważ okoliczności sprawy nie wskazywały na to, aby niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego Burmistrz uprawniony był do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z powodu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołał się P.G. (dalej: "skarżący" ) zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 4 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2023 r., poz.344, dalej: u.g.n. ) polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do braku uwzględnienia przy rozstrzyganiu następujących okoliczności sprawy – nieprzedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości pomimo wniosku zgłoszonego przez skarżącego, niewyznaczenia terminu dodatkowego oraz nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej pomimo braku winy po stronie skarżącego oraz faktycznego braku możliwości zagospodarowania nieruchomości w wyznaczonym terminie; 2/ naruszenie przepisów postępowania tj.: a/ art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.pa. polegające na przekroczeniu przez organ granicy swobodnej oceny dowodów poprzez pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji wskazanych przez skarżącego niezależnych od niego przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy nieruchomości, a także braku wszechstronnego rozważenia przez organ zgromadzonego materiału dowodowego; b/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie niniejszego przepisu i wydanie decyzji z pominięciem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy. W motywach odwołania wskazano, że skarżona decyzja ma charakter uznaniowy, a w uzasadnieniu brak jest szczególnie wnikliwego rozważenia przesłanek, które zadecydowały o jej podjęciu. Skarżący zamierza zrealizować inwestycję, a dotychczasowy brak jej realizacji spowodowany był zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności tj. gwałtownym wzrostem cen i kosztów powadzenia działalności gospodarczej wywołanych pandemią i wojną w Ukrainie. Obecnie w pierwszej kolejności należy zapewnić ciągłość funkcjonowania przedsiębiorstwa, terminową spłatę kredytów oraz utrzymanie zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ drugiej instancji") decyzją z 20 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów u.g.n., opisało zdarzenia mające miejsce od zawarcia użytkowania wieczystego i stwierdziło , że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił podawane przez skarżącego przyczyny niezagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Wskazano również, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022, gdyż opłata ta była ustalana po raz drugi i powinna wynosić nie 12.210 zł., a 16.202 zł. Niemniej jednak zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała w stopniu rażącym ani prawa, ani interesu społecznego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący powtórzył zarzuty zawarte w pkt 1 oraz pkt. 2a i 2b odwołania nieznacznie modyfikując je stylistycznie. Nadto zarzucił naruszenie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, zamiast jej uchylenia. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie zarzutów, przytoczenie argumentacji zawartej w odwołaniu z uwypukleniem tego, że organ powinien przy wydaniu decyzji o dodatkowej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste rozważyć zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, czego zaniechał. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 62 tej ustawy w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Z kolei unormowanie zawarte w art. 63 u.g.n. stanowi, iż w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust.1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust.2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (ust. 3). Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). Stosownie do treści art. 64 u.g.n., obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1), a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2.). W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje to, że aktem notarialnym z dnia 5 stycznia 2006 r. sporządzonym pomiędzy Gminą Lidzbark Warm. a skarżącym działka nr [...] została oddana przez gminę w użytkowanie wieczyste skarżącemu (wówczas również jego małżonce ). W umowie tej skarżący zobowiązał się do rozpoczęcia zabudowy nieruchomości w terminie roku i jej zakończenia w terminie trzech lat od dnia 5 stycznia 2006 r. Niesporne jest też, że skarżący w umówionym terminie, ani późniejszym powyższej nieruchomości nie zagospodarował zgodnie z warunkami umowy. Sądy administracyjne dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych mogą kierować się tylko tym, czy dany akt jest zgodny z prawem, czy też prawo narusza. Natomiast nie mogą brać pod uwagę takich kryteriów, jak zasady sprawiedliwości społecznej, względy słuszności, czy też zasady współżycia społecznego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego (vide np.: wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 410/13, LEX nr 1452169, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13, LEX nr 1518082, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 543/13 oraz wyrok SN z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt III OZP 116/08 a także poglądy doktryny np.: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370-371, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarza, E. Bończak-Kucharczyk, LEX a Woters Kluwer 2013, s. 356, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz wyd. C.H.Beck 2009, pod red. Pęchorzewskiego, s. 194). Przy podejmowaniu takich decyzji organ sam ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że decyzja taka nie może być dowolną, a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Organ administracji w takim przypadku musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, poprzedzając jej wydanie prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a stanowisko swoje jest zobligowany przekonująco uzasadnić. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten, w powiązaniu z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia i oceny stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązkiem każdego organu administracji jest więc wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stanowi przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1076/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru typowej sankcji administracyjnej, bowiem przesłanką jej zastosowania przez organ administracji publicznej jest niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, a więc niewywiązywanie się użytkownika wieczystego z obowiązku ustalonego w ramach umowy cywilnoprawnej. Skoro opłata dodatkowa zasadniczo ma służyć dyscyplinująco na wykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych z zabudową terenu - to istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy istniały okoliczności warunkujące zmianę terminu zagospodarowania terenu. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 u.g.n. Nie do zaakceptowania jest stanowisko zgodnie z którym ustalenie opłaty dodatkowej nie musi być poprzedzone zweryfikowaniem zarzutów co do tego, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Podkreślić należy również, że wydanie decyzji na podstawie art. 63 ust. 3 u.g.n. nie jest dla organu obligatoryjne. Od uznania organu zależy, czy decyzja taka zostanie podjęta. Jeżeli jednak organ uprawniony do jej wydania zechce ją podjąć, to - jak już wyżej zaznaczono - musi to uczynić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie może tego czynić mechanicznie gdy tylko stwierdzi, że określony w umowie termin do zagospodarowania gruntu został przekroczony. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy po stronie osób, które w umowie zobowiązały się do zagospodarowania gruntu nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nie wykonanie podjętego obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 523/08). Należy podkreślić, że rozważając kwestię niedotrzymania przez skarżącego terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości organy obu instancji wzięły pod uwagę jedynie okoliczności związane ze stanem samej prawnym nieruchomości nie uwzględniając innych. Przypomnieć należy, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że "okoliczności sprawy nie wskazują, aby niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego". Niewiadomą pozostaje to jakie to były okoliczności, gdyż organ nie rozwinął swojej myśli. Błędnie postąpiło więc również Kolegium oceniając, że przyczyny niezagospodarowania nieruchomości przez Burmistrza ocenione zostały prawidłowo. Rzeczą niezaprzeczalną jest to, że określony w umowie notarialnej termin zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego upłynął przed wieloma laty, tym niemniej zauważyć należy, że termin ten był przedłużany przez Burmistrza, a dodatkowa opłata roczna została ustalona tylko raz w 2011 roku. Taki sposób postępowania organu I instancji musiał być uzasadniony konkretnymi okolicznościami, dlatego też długi czas niezagospodarowania nieruchomości i przedłużanie terminów do zagospodarowania nie może bez dodatkowej argumentacji przekonywać o słuszności ustalenia dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę w żadnym stopniu nie przesądza tego czy wobec skarżącego powinna być ustalona dodatkowa opłata, nie jest to możliwe z uwagi na ułomności przeprowadzonego postępowania. Wydaje się jednak, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogą być uznane za bezwzględnie przekonujące o tym, że taka dopłata nie jest zasadna. Dlatego też organ powinien zażądać potwierdzenia okoliczności podnoszonych w pismach skarżącego i wówczas ocenić całokształt materiału dowodowego, bo przecież nawet pandemia w sposób różnorodny oddziaływała na prowadzoną działalność gospodarczą w zależności od jej charakteru. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ).