II OW 49/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2009 r. r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi a Starostą Pajęczańskim w przedmiocie wniosku H.B. o wskazanie organu właściwego do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie postanawia: odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 maja 2009 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Starostą Pajęczańskim, dotyczącego ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku H.B. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie. Uzasadniając ten wniosek organ podał, że w dniu 16 kwietnia 2008 r. H.B. zażądała od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec PINB w Pajęcznie pani M.T., zgodnie z art. 38 K.p.a., w następstwie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wobec uznania, że zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane powiatowy inspektora nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez starostę, wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego został przekazany Staroście Pajęczańskiemu. Starosta postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek ponownie Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Budowlanemu stwierdzając, iż wprawdzie powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej działającej pod zwierzchnictwem starosty, lecz w sferze administracji wykonują na obszarze województwa zadania z zakresu administracji rządowej. Skargi złożonej przez H.B. nie można rozpoznać bez merytorycznej oceny podjętych przez PINB działań, do czego właściwy jest WINB. Ze stanowiskiem Starosty Pajęczańskiego nie zgodził się Łódzki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, iż jest on właściwy do merytorycznej oceny prowadzonych postępowań i rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, a w sytuacji bezczynności lub przewlekłego działania władny jest do podejmowania wobec tego organu wyłącznie działań dyscyplinujących, o jakich mowa w art. 37 K.p.a. Nie posiada natomiast kompetencji do rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec PINB, który jest powoływany i odwoływany przez starostę. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego poza środkiem z art. 37 K.p.a. nie posiada innych środków dyscyplinujących, które mógłby zastosować wobec pracownika powoływanego przez starostę. W związku z tym wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie powstałego sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego Starosta Pajęczański stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania żądania H.B. jest Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. We wszczętym tym żądaniem postępowaniu mają zastosowanie przepisy art. 229 pkt 2 i 4 K.p.a. W związku z tym organem właściwym do rozpatrywania skarg na kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych (a więc także na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest Wojewoda. Starosta Pajęczański stwierdził następnie, że Wojewoda na podstawie art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie, organem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wobec tego, że skarga złożona przez panią H.B. w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie nie może być rozpatrywana w oderwaniu od oceny postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie a więc merytorycznej oceny podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego działań a Starosta nie dysponuje służbami mogącymi przeprowadzić taką kontrolę, jedynym organem właściwym jest organ administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, nad którym nadzór sprawuje Wojewoda. Stanowisko Starosty Powiatu Pajęczańskiego potwierdza protokół z kontroli Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie dotyczący kontroli Powiatu Tarnowskiego, w którym stwierdzono na stronie 2, iż "... skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien rozpatrzyć Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie o rozpoznanie sporu kompetencyjnego wszczyna się na wniosek organu administracyjnego (art. 63 w zw. z art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W rozpoznawane sprawie należy w pierwszej kolejności nawiązać do art. 57 § 1 oraz art. 45-49 p.p.s.a., określających wymagania skargi, mających odpowiednie zastosowanie do wniosku. Podstawowym warunkiem wniesienia do sadu administracyjnego skargi, a tym samym wniosku na podstawie art. 63 p.p.s.a., jest istnienie konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, która - zgodnie z art. 3 § 2 lub 4 p.p.s.a. - podlega orzecznictwu tych sądów (por. uzasadnienie postanowienia NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 25/05, publ. w ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Przepis art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sadowoadministracyjnej. Jest to sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się z mocy ustaw szczególnych przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawy dyscyplinarne są sprawami sądowoadministracyjnymi tylko wówczas, gdy przepisy przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń dyscyplinarnych do sądu administracyjnego. Wówczas przepisy takie stanowią podstawę do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Natomiast gdy ustawa regulująca określone postępowanie dyscyplinarne nie zawiera postanowień w kwestii zaskarżalności orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym i jednocześnie wyraźnie nie wyłącza możliwości takiego zaskarżenia, należy przyjąć - zgodnie z art. 177 Konstytucji RP - że domniemanie właściwości sądów powszechnych przemawia za zaskarżalnością takiego orzeczenia do sądu powszechnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, s. 98 i 99). W takiej sytuacji sprawa nie staje się bowiem sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Orzeczenia dyscyplinarne wydawane w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, bowiem żaden przepis ustawowy tego nie przewiduje. Sprawy dotyczące tych orzeczeń nie są więc sprawami sądowoadministracyjnymi. Wynika z tego, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów o właściwość czy sporów kompetencyjnych dotyczących organu właściwego do wydania takiego orzeczenia dyscyplinarnego. Dlatego wniosek podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.