II OSK 3368/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2455/17 w sprawie ze skargi spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu użytkowego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2455/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu użytkowego do stanu poprzedniego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) nakazał A. Sp. z o.o. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. W dniu [...] 2016 r. zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia [...] 2016 r. wzywające do wykonania w/w obowiązku. Następnie w dniu [...] 2016 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu [...] 2016 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. PINB dla m. st. Warszawy uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez zobowiązanego w piśmie z dnia [...]2016 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2017 r. PINB nałożył na A. sp. z o.o. grzywnę w wysokości 50.000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W dniu [...] 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] 2015 r. nie został wykonany. Wobec czego postanowieniem z dnia [...] 2017 r. skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. Sp. z o.o. WINB postanowieniem z dnia [...] 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na nieskuteczność nałożonej uprzednio grzywny w celu przymuszenia, organ powiatowy zasadnie i zgodnie z przepisami zastosował środek egzekucyjny w postaci zastępczego wykonania, podając jednocześnie przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego. Jednocześnie wyjaśnił, że jedynie całkowite wykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Wyjaśnił również, że informacje podane w zażaleniu, jakoby spółka podejmowała czynności zmierzające do wykonania decyzji nakazowej nie zostały potwierdzone, bowiem czynności kontrolne wykazały (protokół z czynności kontrolnych z dnia 28 sierpnia 2017 r.), że w lokalu nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, został usunięty jedynie gruz pochodzący z rozebranych ścianek działowych, sufitów podwieszanych i instalacji elektrycznej. Organ wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.e.p.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] 2017 r. wniosła A. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") zarzucając nieustalanie poprzedniego stanu lokalu, niezapewnienie spółce możliwości wypowiedzenia się w zakresie dotyczącym wyników przeprowadzonych oględzin oraz wskazując, że wszelkie podjęte prace prowadziły do ulepszenia lokalu i miały na celu przywrócenie stanu zgodnego z jego przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, to organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i następnych u.e.p.a. Sąd stwierdził również, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności dłużnik miał doręczony tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] 2015 r. Zdaniem Sądu organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie dla niej najmniej uciążliwa. Odnosząc się do pisma skarżącej z [...] 2017 r. skierowanego do organu z informacją o wykonaniu obowiązku, stwierdził, że pozostaje ono w sprzeczności z wynikami przeprowadzonej kontroli i sporządzonym na jej podstawie protokołem. Zatem uprzątając gruz (co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 28 sierpnia 2017 r.) skarżąca w ocenie Sądu w istocie nie przywróciła lokalu do stanu poprzedniego tj. nie wykonała nałożonego obowiązku, a jedynie zlikwidowała nieład powstały w wyniku robót rozbiórkowych i wyburzeniowych jakich dokonała w 2015 r. Za niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., wskazując, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, skarżąca zaś nie wykazała, aby tak sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ograniczając się jedynie do podniesienia formalnego zarzutu w tym zakresie. W skardze kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała następujące przepisy k.p.a. i u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; (1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie czynności dowodowych w celu ustalenia, w jakim stanie poprzednim znajdował się lokal, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i mogło skutkować błędem w ustaleniach faktycznych i błędnym zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego; (2) art. 8, art. 9, art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności niewyjaśnienie w jakim stanie znajdował się poprzednio lokal, a zatem do jakiego stanu powinien on zostać doprowadzony w sytuacji, gdy skarżąca wprost wskazywała, że wykonała nałożony na nią obowiązek doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego; (3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez: - uznanie za udowodnioną okoliczność niewykonania przez skarżącą obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego w sytuacji, w której nie został ustalony stan poprzedni, a z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że skarżąca podjęła i zakończyła czynności mające na celu doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego (które to czynności doprowadziły lokal nawet do stanu lepszego); - wyciągnięcie nielogicznych wniosków z dokumentów i fotografii sporządzonych w toku oględzin lokalu, tj. uznanie, że z dokumentów tych wynika, że skarżąca nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy w braku ustalenia stanu poprzedniego nie jest możliwe, bowiem nie jest możliwe porównanie stanu w jakim znajdował się lokal w dniu zastosowania środka egzekucyjnego ze stanem poprzednim; (4) art. 127 u.p.e.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB dla m. st. Warszawy o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, mimo iż nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska odnośnie istotnego elementu stanu faktycznego, jakim jest stan poprzedni, do którego skarżący miał doprowadzić lokal i stan, w jakim lokal znajdował się w dniu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, oraz różnicy pomiędzy tymi stanami - co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty kasacyjne skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że na tym etapie postępowania egzekucyjnego nie można skutecznie podnosić zarzutów dotyczących obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego, a do tego w zasadzie sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. dalej: "u.p.e.a.") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podważanie przez skarżącą kasacyjnie mocy obowiązującej decyzji nakazującej jej doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego, nie może nastąpić przez zaskarżenie postanowienia o wykonaniu zastępczym (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018r. sygn. akt II OSK 2683/16, LEX nr 2580758). Zatem organ był zobowiązany jedynie do zbadania dopuszczalności egzekucji, prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego oraz doręczenia upomnienia, a w tym zakresie nie stwierdził żadnych uchybień. Podnoszenie przez skarżącą zarzutu zarówno braku ustaleń co do stanu lokalu z przed nałożenia obowiązku, jak i braku możliwości ustalenia zakresu nałożonego obowiązku, jest kwestionowaniem de facto decyzji nakładającej obowiązek, co do której organ nie jest uprawniony aby ją badać. Z kolei podnoszenie kwestii w zakresie częściowego wykonania obowiązku (podjęcie praz mających na celu wykonanie obowiązku) może stanowić podstawę co najwyżej zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), podobnie jak niewykonalność obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), czy też niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Oznacza to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty odwołują się do okoliczności, które nie podlegają co do zasady ocenie przy kontroli prawidłowości postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o wykonaniu zastępczym. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty ze względu na treść art. 128 § 4 u.p.e.a., kreującego rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a., nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu kasacyjnym w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o wykonaniu zastępczym. Powyższa kwestia zarówno w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019r. sygn. akt II OSK 2130/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018r. sygn.. akt II OSK 1446/17; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10) ujmowana jest jednolicie. Podkreśla się, że nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego prowadzi do wniosku, iż prawidłowość wykonania zastępczego nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Podnoszona szeroko przez spółkę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia związana z brakiem rozważeń organu jaki zakres robót powinna przeprowadzić spółka aby wykonać nałożony na nią obowiązek, wykracza poza merytoryczny przedmiot postępowania, gdyż może podlegać rozważeniu wyłącznie w ramach zgłoszenia stosownych zarzutów, które zresztą w odrębnym postępowaniu były przedmiotem oceny organu. Jako prawidłową należy uznać ocenę Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania egzekucyjnego. Podzielić należy pogląd, że zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają faktu wykonania nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, stąd wobec nieskuteczności nałożonej wcześniej grzywny w celu przymuszenia, zasadnie orzeczono wykonanie zastępcze. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji nałożonego na stronę obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany w części, organ egzekucyjny powinien stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie całkowite obowiązku można odstąpić od czynności egzekucyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3056/15, LEX nr 2381063). Stąd bez znaczenia pozostaje fakt wykonania przez skarżącą spółkę prac w lokalu, w sytuacji gdy nie doprowadziły one do wykonania w całości nałożonego obowiązku. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał oraz wyjaśnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Brak stanowiska odnośnie do stanu poprzedniego spornego lokalu nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie mogła kwestionować treść podlegającego egzekucji obowiązku w ramach jednej z podstaw, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie zaś w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z art. 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji, powołując się wyczerpująco na przepisy dotyczące zastosowania tego środka egzekucyjnego, dokonał oceny legalności podstawy zastosowania przez organ egzekucyjny wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym, aby ocena ta była obarczona wadami, na jakie skarżąca kasacyjnie spółka wskazała w zarzutach skargi kasacyjnej. Uwzględniając powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.