II SA/Bd 937/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Brzuze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr 20/09 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] Rada Gminy B., na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1 i art. 58 ust. 1, 2 i 6, art. 62 ust. 1, 3, 4, 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 h ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 19 ust. 1, 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.,), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w O., nadania aktu założycielskiego i statutu. Z § 1 uchwały wynika, że utworzenie Zespołu Szkół następuje z dniem 1 września 2009 r. W § 2 uchwały wskazano, iż w skład Zespołu Szkół wchodzą Szkoła Podstawowa w O. i Gimnazjum Gminy B. w O. Zaś w § 3 i 4 uchwały określono, że załącznik do podjętej uchwały stanowią akt założycielski Zespołu Szkół w O. (załącznik Nr 1) oraz statut Zespołu Szkół w O. (załącznik Nr 2). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż najistotniejszymi przyczynami połączenia w/w szkół w Zespół Szkół w O, są: pilna konieczność poprawy sposobu zarządzania i wykorzystania wspólnych dla obu szkół terenów i pomieszczeń szkolnych, malejąca liczba uczniów w obu placówkach, potrzeba przygotowania lokalu dla grupy uczniów sześcioletnich oraz przygotowanie i budowa kompleksu boisk sportowych "Orlik 2012". Utworzenie Zespołu Szkół, jak podkreślił organ, związane jest z reorganizacją zarządzania, a tym samym z redukcją kosztów zarządzania placówkami. Ponadto organ wskazał, iż połączenie w/w placówek w Zespół Szkół w O. pozytywnie zaopiniowali, zarówno [...] Kurator Oświaty, jaki i rady pedagogiczne Szkoły Podstawowej w O. i Gimnazjum Gminy B. w O. Utworzenie Zespołu, jak wynika z uzasadnienia, nie spowoduje utraty pracy przez pracowników zatrudnionych w obu placówkach, a pracownicy którzy nabyli uprawnienia emerytalne, jeżeli zechcą, będą mogli z nich skorzystać. W dniu 26 sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...], podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o nieważności w/w uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przy podejmowaniu w/w uchwały, Rada Gminy B. wykorzystała opinie Kuratora Oświaty i rad pedagogicznych sporządzone w trakcie postępowania poprzedzającego podjęcie wcześniejszej uchwały Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w O., nadania aktu założycielskiego i statutu, która to uchwała została przez organ nadzoru w dniu [...] unieważniona, rozstrzygnięciem nadzorczym Nr 15/09, ze względu na nie przedłożenie projektu w/w uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, wszystkie procedury niezbędne do podjęcia nowej uchwały, powinny być przeprowadzone od początku. Skutkiem prawnym bowiem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [..] jest wyeliminowanie z obrotu prawnego unieważnionego aktu oraz uznanie za niebyłe wszystkich czynności towarzyszących jego powstaniu. Nie zwrócenie się zatem w przedmiotowej sprawie, przez organ gminy do rad pedagogicznych i Kuratora Oświaty, ponownie o wyrażenie stosownych opinii stanowi, zdaniem organu nadzoru, rażące naruszenie przepisów art. 62 ust. 3 i 5b w zw. z art. 58 ustawy o systemie oświaty. Z akt sprawy wynika, iż istotnie przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...]. Nr [...] Wojewody [....], jest kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym organu stwierdzającym nieważność innej uchwały – nr [...] Rady Gminy B. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w O. Wskazana uchwała Nr [...] podjęta została przez radę gminy po uzyskaniu pozytywnych opinii [...] Kuratora Oświaty (opinia z dnia 13 lutego 2009 r.) oraz rad pedagogicznych Szkoły Podstawowej w O. i Gimnazjum Gminy B. w O. (opinie z kwietnia i maja 2009 r.), natomiast bez przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym, co było bezpośrednią przyczyną podjęcia przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...]. Z akt sprawy wnika również, iż pismem z dnia 31 lipca 2009 r. skierowanym do Wójta Gminy B., Zarząd Międzygminnego Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w R. wyraził negatywną opinię w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w O. W tym samym dniu tj. 31 lipca 2009 r. również Komisja Oświaty, Zdrowia, Opieki Społecznej, Kultury i Sportu Rady Gminy zajęła negatywne stanowisko odnośnie projektu utworzenia Zespołu Szkół w O. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi nadzoru nie wskazanie podstawy prawnej upoważniającej go do ustalenia, że przedmiotowa uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej organ wkraczając w zastrzeżoną ustawowo sferę suwerenności Rady, zobligowany był w sposób niewątpliwy i jednoznaczny wykazać, jaki konkretnie przepis został przez gminę naruszony. Odnosząc się do motywów rozstrzygnięcia organu nadzoru, skarżąca stwierdziła, że uprzednio wyrażone przez rady pedagogiczne i Kuratora Oświaty opinie w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w O., mogły być wykorzystane w przedmiotowej sprawie, albowiem dotyczą one niezmienionego stanu faktycznego oraz prawnego. Oba postępowania dotyczące podjęcia uchwał w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w O., następstwem których były w/w rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...], zdaniem skarżącej, były z sobą powiązane gdyż dotyczyły tego samego przedmiotu. Zatem ocena przedmiotowej sprawy, powinna pozostawać w związku, z oceną postępowania ją poprzedzającego. Zdaniem skarżącej istotą każdego postępowania, w tym administracyjnego, jest jego racjonalizacja, szybkość i skuteczność, i tymi też kryteriami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwalę. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do zarzutu skargi braku wskazania przez organ nadzoru konkretnego przepisu, który jego zdaniem został w sprawie przez gminę naruszony, iż zarzut ten jest chybiony, albowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie tylko stwierdzono, iż w sprawie rażąco naruszono art. 62 ust. 3 i 5b ustawy o systemie oświaty (str. 2), ale również wyjaśniono, iż naruszenie to polegało na braku powtórzenia całej procedury przewidzianej w art. 62 i art. 58 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 62 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki, może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich, poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej (ust. 1). Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy, z tym, że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne (ust.3). Nadto połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 5b). Natomiast w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawa o systemie oświaty dopuszcza możliwość połączenia w zespół prowadzonych przez organ szkół lub placówek (art. 62 ust. 1). Niemniej jednak, jednocześnie ogranicza ona swobodę organu prowadzącego w tym zakresie, tworząc obligatoryjny wymóg zaopiniowania zamiaru połączenia wskazanych jednostek, przez rady pedagogiczne (art. 62 ust. 3), a w przypadku łączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, również uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 62 ust. 5b). Ponadto ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 konstytuuje obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W przedmiotowej sprawie spór między stronami dotyczy możliwości wykorzystania opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia 13 lutego 2009 r. oraz opinii rady pedagogicznej Szkoły Podstawowej w O. i rady pedagogicznej Gimnazjum Gminy B. w O. z 16 kwietnia oraz maja 2009 r. sporządzonych dla potrzeb postępowania zakończonego unieważnioną przez Wojewodę [...] uchwałą Nr [...]. W ocenie skarżącej, mogła ona podejmując ponownie uchwałę w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w O., wykorzystać opinie sporządzone w postępowaniu zakończonym unieważnioną uchwałą Nr [...], albowiem opinie te dotyczyły tego samego przedmiotu, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem zaś Wojewody [...] taki sposób procedowania rady gminy spowodował rażące naruszenie art. art. 62 ust. 3 i 5b ustawy o systemie oświaty. Wobec kontrowersji stron co do możliwości wykorzystania w przedmiotowej sprawie w/w opinii, niezbędnym jest przytoczenie i zinterpretowanie, stanowiących podstawę działania wojewody w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, przepisów określonych w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, ich uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Niewątpliwie rozróżnienie charakteru wad prawnych aktu w wielu sytuacjach może być problematyczne, nie tylko dlatego, że ustawodawca mówiąc o nieistotnych naruszeniach prawa posłużył się zwrotem niedookreślonym (nieostrym), ale również z uwagi na okoliczność, że wiele przypadków ma charakter ambiwalentny i w gruncie rzeczy uzależniony od okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego też, w celu zakwalifikowania określonego naruszenia prawa jako istotnego lub nieistotnego, niezbędnym jest odwołanie się do utrwalonych w orzecznictwie administracyjnym kryteriów ocennych stopnia naruszenia prawa. Takim podstawowym, wypracowanym przez sądy administracyjne, kryterium uznania określonej wady w zakresie procesowania, za istotne lub nieistotne naruszenie prawa, jest obok przypadków tzw. rażącego naruszenia prawa, między innymi przesądzenie czy w sytuacji, gdyby tego naruszenia nie było, mogłoby zapaść rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Jeżeli można przesądzić, że niezależnie od tego, czy gdyby naruszenie nastąpiło czy też nie, to i tak rozstrzygniętoby w identyczny sposób, to tym samym mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa. Skoro, jak już wskazano na wstępie uzasadnienia, w sytuacji łączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, istnieje w myśl art. 62 ust. 3 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty ustawowy wymóg zwrócenia się do rad pedagogicznych łączonych szkół o stosowne opinie, a także uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, czego w sprawie objętej kontrolą niniejszego Sądu nie uczyniono, wykorzystując opinie sporządzone na potrzeby unieważnionej uchwały Nr [...], co stanowi naruszenie wymienionych przepisów, z uwagi przede wszystkim na deklaratoryjny charakter ostatecznego orzeczenia wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] i jego działanie ex tunc, to należy rozstrzygnąć, odpowiednio interpretując powyższe stanowisko Sądu odnośnie rodzajów wadliwości uchwał lub zarządzeń organu gminy, czy naruszenie to miało charakter istotny czy też nieistotny. Zdaniem Sądu naruszenie przepisów art. 62 ust. 3 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty miało w niniejszej sprawie charakter istotny, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W sprawie objętej kontrolą bowiem, uległy zmianie, wbrew twierdzeniom skarżącej, okoliczności faktyczne, w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w postępowaniu zakończonym ostatecznym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...]. Należy zauważyć, iż pismem z dnia 31 lipca 2007 r. skierowanym do Wójta Gminy B. Zarząd Międzygminnego Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w R. wyraził negatywną opinię w sprawie utworzenia Zespołu Szkół. W tym samym dniu również Komisja Oświaty, Zdrowia, Opieki Społecznej, Kultury i Sportu negatywnie zaopiniowała projekt uchwały dotyczącej utworzenia Zespołu Szkół. Tymi zaś opiniami nie dysponowała Rada Gminy B. podejmując ostatecznie unieważnioną uchwałę Nr [...], opinii tych również nie znali zarówno opiniujący Kurator Oświaty, jak i opiniujące rady pedagogicznie, nie wykluczone więc, że gdyby organy te znały negatywne opinie z dnia 31 lipca 2007 r., to także zajęłyby, po zapoznaniu się argumentacją w nich zawartą, inne (negatywne) stanowisko w sprawie. Potwierdza to również, wynikające ze znajdujących się w aktach sprawy pism [...] Kuratora Oświaty, zainteresowanie wskazanego organu dalszym biegiem sprawy (tj. po uostatecznieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego Nr 15/09) dotyczącej utworzenia Zespołu Szkół w O. Tym samym, nie można stwierdzić, że niezależnie od tego czy gdyby zostały naruszone przepisy art. 62 ust. 3 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty czy też nie, to i tak w sprawie zapadłaby uchwała o tej samej treści, a wręcz przeciwnie, okoliczności sprawy wskazują, że nie można wykluczyć, iż gdyby nie naruszono przepisów art. 62 ust. 3 i ust. 5b w/w ustawy, zapadłaby uchwała o innej treści niż uchwała podjęta w dnia [...], a to z uwagi przede wszystkim na możliwą zmianę stanowiska przez Kuratora Oświaty oraz rady pedagogiczne łączonych szkół. Zatem, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniała określona w art. 91 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przesłanka do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] Nr [...]. Jednocześnie należy podkreślić, iż kontrolowane przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności, rozstrzygniecie nadzorcze Nr [...] z dnia [...], zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, a organ nadzoru w sposób nie budzący wątpliwości wykazał sprzeczność postanowień przedmiotowej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, a które to stanowisko Sąd orzekający w pełni podzielił. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.