III SA/Kr 924/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XX/139/2000 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 4 kwietnia 2000 roku w sprawie: uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Maków Podhalański. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt g, § 8 ust. 1 i §11 ust. 1 Załączników nr 1,2,3,4,5,6,7,8 do zaskarżonej uchwały oraz w części dotyczącej wyrażenia "w szczególności" zawartego w §3 ust. 2 we wprowadzeniu do wyliczeń kompetencji wymienionych w Załącznikach nr 1 i 2 oraz Załącznikach nr 3-8. UZASADNIENIE Rada Miejska w Makowie Podhalańskim, działając na podstawie art. 35 ust. 1, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834, dalej: ustawa o samorządzie gminnym), podjęła w dniu 4 kwietnia 2000 r. uchwałę nr XX/139/2000 w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Maków Podhalański. Zgodnie z § 1 ww. uchwały, uchwala się statuty dla jednostek pomocniczych powołanych w Gminie Maków Podhalański o treściach w załącznikach od nr 1 do nr 8 stanowiących integralną część uchwały: zał. nr 1 Statut Osiedla Maków Centrum, zał. nr 2 Statut Osiedla Maków Dolny, zał. nr 3 Statut Sołectwa Białka, zał. nr 4 Statut Sołectwa Grzechynia, zał. nr 5 Statut Sołectwa Juszczyn, zał. nr 6 Statut Sołectwa Kojszówka, zał. nr 7 Statut Sołectwa Wieprzec, zał. nr 8 Statut Sołectwa Żarnówka. Zgodnie z § 3 Załączników nr 1 i nr 2: 1. Ogólne Zebranie stanowi ogół stałych mieszkańców osiedla posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. 2. Do kompetencji Ogólnego Zebrania Mieszkańców należy wszystko, co nie jest zastrzeżone Statutem Gminy i ustawami, na rzecz innych organów, a w szczególności: a) ustalenie zadań dla osiedla i Zarządu Osiedla, b) ocenianie prac Przewodniczącego i Zarządu Osiedla, c) organizowanie wspólnych prac z mieszkańcami na rzecz miejsca d) zamieszkania, w szczególności związanych z czystością, porządkiem, e) estetyzacją i ekologią, f) zawieranie porozumień z innymi organami pomocniczymi Gminy dla realizacji wspólnych zadań, g) tworzenie pomocy sąsiedzkiej, h) organizowanie na terenie osiedla imprez, wystaw, koncertów i konkursów z zachowaniem ogólnie obowiązujących przepisów, i) odwoływanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla przed upływem kadencji, j) podejmowanie uchwał, i wniosków w sprawach dotyczących osiedla, k) wyrażanie opinii mieszkańców w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem osiedla. Zgodnie z § 3 Załączników nr 3-8: 1. Zebranie Wiejskie stanowi ogół stałych mieszkańców wsi posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. 2. Do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wszystko, co nie jest zastrzeżone Statutem Gminy i ustawami, na rzecz innych podmiotów, a w szczególności: a) ustalenie zadań dla Sołectwa i Rady Sołeckiej, b) ocenianie pracy Sołtysa i Rady Sołeckiej, c) organizowanie wspólnych prac z mieszkańcami na rzecz miejsca zamieszkania, w szczególności związanych z czystością, porządkiem, estetyzacją i ekologią, d) zawieranie porozumień z innymi sołtysami dla realizacji wspólnych zadań, e) tworzenie pomocy sąsiedzkiej, f) organizowanie na terenie sołectwa imprez, wystaw, koncertów i konkursów z zachowaniem ogólnie obowiązujących przepisów, g) wybieranie Sołtysa i Rady Sołeckiej, h) odwołanie Sołtysa, członków Rady Sołeckiej przed upływem kadencji, i) podejmowanie uchwał i wniosków w sprawach dotyczących Sołectwa, wyrażanie opinii mieszkańców. § 6 ust. 4 Załączników nr 1 i 2 stanowi, że 4 do zadań Zarządu Osiedla należy w szczególności: 1) opracowanie projektów uchwał Zebrania, 2) występowanie z inicjatywą podjęcia czynów społecznych bądź udziału mieszkańców w rozwiązywaniu problemów Osiedla, 3) współdziałanie z radnymi i organizacjami społecznymi w realizacji zadań Gminy. Zgodnie z § 8 ust.1 Załączników nr 1 i 2 Przewodniczący Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla wybiera w głosowaniu tajnym spośród nieograniczonej liczby kandydatów Zebranie Mieszkańców Osiedla. Natomiast § 8 ust.1 Załączników nr 3-8 Sołtys stanowi, że członków Rady Sołeckiej wybiera w głosowaniu tajnym spośród nieograniczonej liczby kandydatów Zebrania Wiejskiego. Z kolei § 11 Załączników nr 1-8 stanowi, że: 1. Uchwały zebrania z zastrzeżeniem § 11 ust.1 zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Zebranie może postanowić o tajności głosowania. 2. Z przebiegu Zebrania sporządza się zwykły protokół, do którego dołącza się podjęte uchwały. Protokół i uchwały podpisuje Przewodniczący Zebrania. Protokół i uchwały Przewodniczący przekazuje do Urzędu Miejskiego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 8 ust. 1, § 3 ust.2, § 3 ust. 2 pkt g i §11 ust. 1 Załączników nr 1,2,3,4,5,6,7,8 do zaskarżonej uchwały. Prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyznanie organowi uchwałodawczemu kompetencji do wybierania organu wykonawczego, tj. § 8 ust. 1 Załączników nr 1 i 2 oraz § 8 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt g Załączników nr 3-8; 2. art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez użycie sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do ustalenia kompetencji organu uchwałodawczego oraz obowiązków i kompetencji organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Maków Podhalański, tj. § 3 ust. 2 i § 6 ust. 4 Załączników nr 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 Załączników nr 3 -8 3. istotne naruszenie prawa przez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na dopuszczenie możliwości tajnego głosowania nad daną uchwałą postanowieniem organu uchwałodawczego, tj.: § 11 ust. 1 Załączników nr 1-8. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Rada Miejska w Makowie Podhalańskim w § 8 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 ppkt g) Załączników Nr 1-8 do zaskarżonej uchwały dopuściła możliwość wyboru organu wykonawczego poszczególnych jednostek pomocniczych Gminy Maków Podhalański przez organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej. Tym samym, organowi uchwałodawczemu jednostki pomocniczej przyznano kompetencje, które stoją w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Prokurator podniósł, że w aktualnym stanie prawnym, przepis art. 36 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie dopuszcza uprawnienia organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej do dokonywania wyboru organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organu go wspomagającego. Wskazał też, że Zebranie Wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, że skład obu tych zgromadzeń pokrywa się. Zdaniem Prokuratora, ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej w sprawach nieuregulowanych ustawą. Ponadto, w ocenie Prokuratora, uznać za niezgodne z prawem należy również normy zawarte w § 3 ust. 2 i § 6 ust. 4 Załączników nr 1-8. W określeniu zadań i kompetencji organów jednostek pomocniczych Gminy Maków Podhalański użyto bowiem sfomułowania "w szczególności", które - zdaniem Prokuratora, nie określa w sposób wyczerpujący uprawnień i kompetencji organów jednostki pomocniczej. Tymczasem Statut powinien regulować zadania sołectwa, w tym sposób ich realizacji, a także zadania organów sołectwa w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej i jej organów. Ponadto Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała w § 11 ust. 1 Załączników Nr 1-8 dopuszcza wyłączenie przez organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej jawności głosowania. Zdaniem Prokuratora, nie można zgodzić się z dopuszczalnością głosowania w sposób tajny, na podstawie uchwały organu uchwałodawczego, bowiem taka norma narusza jawność życia publicznego, która wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, a nadto realizowana jest również przez zapisy ustawy o samorządzie gminnym W odpowiedzi na skargę Burmistrz Makowa Podhalańskiego wniósł o uwzględnienie skargi. Organ podał, że zgadza się z Prokuratorem w zakresie przedstawionych zarzutów. Wątpliwość organu wzbudził zakresu żądania skargi. W ocenie organu skarga nie określa czy uchwała jest zaskarżona w całości czy w części. Organ podał, że z treści skargi wynika, że chodzi o zaskarżenie uchwały w części dotyczącej Załączników. Tymczasem, "z treści wniosku wynika, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały nr XX/139/2000". W związku z powyższym, w ocenie organu: w przypadku kwestii związanej z określeniem zadań i kompetencji, chodzi jedynie o zwrot "w szczególności". Wniosek powinien dotyczyć jedynie stwierdzenia nieważności załącznika o danym numerze do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "w szczególności" we wprowadzeniach poszczególnych przepisów (§ 3 ust. 2, § 6 ust. 4) wymienionych w skardze załączników; w przypadku kwestii związanej z wyłączeniem jawności głosowania, chodzi jedynie i o całe zdanie drugie § 11 ust. 1 wymienionych w skardze załączników. Wniosek powinien dotyczyć stwierdzenia nieważności ww. wyrażenia; w przypadku kwestii związanej z wyborem organu wykonawczego chodzi o cały § 8 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt g wymienionych w skardze załączników, co w ocenie organu zostało sprecyzowane właściwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna, przy czym Sąd uwzględnił uwagi Burmistrza Gminy Makowa Podhalańskiego co do precyzyjniejszego określenia nieważności wyrażenia "w szczególności" w poszczególnych zapisach zaskarżonej uchwały. Wobec stanowiska organu podzielającego zarzuty Prokuratora Sąd tylko dla porządku stwierdza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki powołane przykładowo w skardze, ale i np. wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2021 r., III SA/Kr 966/21) zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała regulacja art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powyższym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zdaniem Sądu zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być więc określony ściśle, gdyż brak byłby innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 917/19). Raz jeszcze należy podkreślić, że akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skoro więc wprowadzenie w zaskarżonym jednostkach redakcyjnych uchwały określenia "w szczególności" tworzyło podstawę do działania organów bez wyraźnej podstawy prawnej poprzez otwarcie katalogu uprawnień – Sąd doszedł do wniosku, że zapisy te istotnie naruszyły prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) stwierdził nieważność w części dotyczącej tego wyrażenia.