II SA/Ke 443/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skarg D. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargi. UZASADNIENIE II SA/Ke 443/19 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 6 marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. J. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2019 r. A. K. wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta . Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r. organ odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ przedmiotowa decyzja była już przedmiotem kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. wskazał, że w niniejszej sprawie tylko z pozoru zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy. Podkreślił, że w sytuacji, gdy całokształt argumentacji użytej zarówno w wydanej przez Kolegium decyzji z dnia 8 czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r., kolejnej decyzji Kolegium z dnia 19 października 2015 r. tożsamej w treści, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. [...], oddalającym skargę na ww. decyzję, został oparty o przepis art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn"), podczas gdy przepis ten nie był w ogóle stosowany przez Prezydenta Miasta w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 kwietnia 2009 r., ponieważ postępowanie prowadzone było wyłącznie w trybie art. 95 pkt 7 ugn, nie może być mowy o tożsamości postępowań. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, iż Sąd w wyroku w sprawie II SA/Ke 1124/15 stwierdził, że w odniesieniu do decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Okoliczność występowania w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji ostatecznej i prawomocnej rozstrzygającej sprawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. zamyka więc drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Dla tożsamości spraw jest przy tym obojętne, jakie zarzuty lub wnioski dowodowe były zgłaszane w poprzednim postępowaniu nieważnościowym. Skoro decyzja Prezydenta Miasta została wydana w trybie art. 95 pkt 7 ugn, to z oczywistych względów okoliczność ta musiała być brana pod uwagę z urzędu przez Sąd w zakresie, czy nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przepisy art. 93 ust. 3 i 3b mają zastosowanie także do podziałów dokonywanych na podstawie at. 95 ugn, a nie tylko do podziałów poprzedzonych wstępnym projektem podziału. Nie można więc, zdaniem organu, zgodzić się z wnioskodawcą, że skoro w poprzednim postępowaniu nie zarzucano rażącego naruszenia art. 97 pkt 7 ugn, to obecne postępowanie nie jest objęte res iudicata. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wyjaśniło, że zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób definitywny merytorycznie rozpoznana, oraz że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W skardze do tut. Sądu D. K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu brak uwzględnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2018 r. oraz z dnia 4 lipca 2018 r. Podniosła zarzut braku w decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. uwzględnienia rzutów ściany podziałowej. Decyzja ta jej zdaniem narusza art. 93 pkt 3b ugn. Dalej podniosła zarzut sprzeczności w zeznaniach geodetów, wskazała, że granica działek nie pokrywa się z granicą budynków. A. K. zawarł natomiast w swojej skardze zarzuty naruszenia: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniu, że podstawa prawna wydania decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. badana była w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia 8 czerwca 2015 r.; 2) art. 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. brak wstępnej oceny zgodności projektowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym przez właściwy organ; 3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji wydanej na podstawie niewłaściwego przepisu prawa, tj. art. 95 pkt 7 ugn, w sytuacji gdy zastosowanie powinien mieć art. 93 pkt 3b tej ustawy; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 95 pkt 7 ugn poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w trybie tego przepisu może zostać przeprowadzone postępowanie i zatwierdzony podział nieruchomości zabudowanej, wraz z podziałem budynku na tej nieruchomości gruntowej, w sytuacji gdy podział takiej nieruchomości nie mógł zostać dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w związku z czym powinien był być dokonany w trybie art. 93 ugn, ze szczególnym uwzględnieniem art. 93 pkt 3b tej ustawy oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości; 2) art. 93 pkt 1, 2, 4 i 5 ugn poprzez ich niezastosowanie; 3) art. 93 pkt 3b poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem podziału była nieruchomość zabudowana, a podział powodował także podział budynku, czego skutkiem było zaprojektowanie, a następnie zatwierdzenie przebiegu granic wewnątrz tego budynku, bez spełnienia wymogów z art. 93 pkt 3b ugn; 4) § 4 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości bez wymaganego prawem dokumentu w postaci rzutów poszczególnych kondygnacji budynku, w wyniku czego przebieg odcinka granicy wewnątrz budynku nie został w ogóle określony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r. w całości lub w części określającej techniczne parametry przebiegu granicy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że nie może być mowy o tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończona decyzją Kolegium z dnia 19 października 2015 r., poddaną kontroli sądowej w sprawie [...]. Przepis art. 93 ugn, na którym oparta została argumentacja w ww. orzeczeniach nie był bowiem w ogóle stosowany przez Prezydenta Miasta w decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. Organ ten prowadził bowiem postępowanie wyłącznie w oparciu o art. 95 pkt 7 ugn. Dalej wskazano, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie ma przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniami z dnia 23 lipca 2019 r. tut. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg D. K. i A. K., zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Ke 443/19 oraz II SA/Ke 444/19 by prowadzić je pod sygn. II SA/Ke 443/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 6 marca 2019 r., którym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 i art. 126 kpa odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. J. Zaskarżone w sprawie postanowienie zapadło na skutek wniosku z dnia 24 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r. zapadła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. Co więcej, skarga A. K. na decyzję Kolegium z dnia 19 października 2015 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. [...]. Podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, którym odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie wskazanym we wniosku z dnia 24 stycznia 2019 r. było stwierdzenie, że w sprawie tej występuje "powaga rzeczy osądzonej" (res iudicata), tj. występowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, co zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Pogląd ten, na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, Sąd w pełni podziela. Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 Kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, tzw. res iudicata), przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19; z dnia 11 października 2011 r. sygn. I OSK 1895/10). Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Ocena ta odbywa się pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same strony. Tożsamość zaś w zakresie przedmiotu sprawy, wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. W niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy tak pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Powołanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nowych, czy też innych, bądź tylko dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - rażącego naruszenia prawa, nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Co więcej, także wskazanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności na inne kwalifikowane wady materialnoprawne z art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa nie oznacza, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. I OSK 1047/16). Celem postępowania nadzorczego uregulowanego w przepisach art. 156 i nast. Kpa jest ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w powołanym przepisie bez względu na argumenty i twierdzenia strony powołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym takie jak niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, czy niezbadanie jej w kontekście wszystkich wad nieważnościowych, nie uzasadniają inicjowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie, tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 681/08). Okoliczność, że wniosek z dnia 21 stycznia 2019 r. dotyczył tej samej sprawy administracyjnej co załatwiona ostateczną, co więcej prawomocną, decyzją Kolegium z dnia 19 października 2015 r., nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tożsamość przedmiotową wyznacza bowiem takie samo żądanie strony oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy było to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r., tj. żądanie przeprowadzenia w stosunku do tej decyzji postępowania nadzorczego uregulowanego przepisami art. 156 i nast. Kpa. Takie postępowanie zostało już raz przeprowadzone, a jego przedmiotem była ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. To czy zostały one wszystkie dostrzeżone i zbadane w poprzednim postępowaniu nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny tożsamości przedmiotowej sprawy objętej żądaniem. W konsekwencji, nie zachodziła jakakolwiek potrzeba merytorycznego badania decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. Odnosząc się do zawartych w skardze A. K. twierdzeń, że w świetle orzecznictwa nie ma przeszkód do merytorycznego badania sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, wyjaśnić należy, że nie jest to przypadek, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r. nie była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli takiej była poddana dopiero decyzja Kolegium z dnia 19 października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. Decyzja Kolegium z dnia 19 października 2015 r. ma walor decyzji ostatecznej i prawomocnej. Tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym zachodzi między sprawą zakończoną tą decyzją a sprawą niniejszą, nie zaś między sprawą zakończoną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2009 r., a sprawą niniejszą. Z powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do sprawy niniejszej korzysta więc decyzja Kolegium z dnia 19 października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 2009 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.