I OSK 1186/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 493/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 493/17 oddalił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta W., w oparciu o przepisy art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 1e, art. 22 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm.) orzekł: 1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości 273.800,10 zł na rzecz Powiatu W. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę C. prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...] o powierzchni 1.0255 ha, położonej w obrębie Nr [...]., gmina C., 2) zobowiązał do zapłaty odszkodowania Gminę C.. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Gminy C., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję wniosła Gmina C., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 85 K.p.a. Skarżąca podniosła, że na mocy Porozumienia nr [...], zawartego w dniu [...] września 2014 r. o wspólnej realizacji inwestycji drogowej pomiędzy Gminą C., a Powiatem W. strony postanowiły wspólnie realizować i finansować inwestycję drogową pn. "Budowa obwodnicy C. – [...] "- Etap II. Realizację przedmiotu Porozumienia Powiat W. powierzył Gminie C.. W treści przedmiotowego Porozumienia Gmina zobowiązała się pełnić rolę inwestora dla realizacji inwestycji drogowej i zapewniła swój udział finansowy natomiast Rada Powiatu W. wykonując Porozumienie stron, podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie powierzenia Gminie C. pełnienia funkcji inwestora dla wspólnej inwestycji. Ponadto strony ustaliły, iż po wykonaniu zadania, Gmina C. przekaże Powiatowi W. odcinek drogi będącej nowym przebiegiem drogi powiatowej nr [...]. Porozumienie zostało zawarte na czas realizacji zadania - ostatecznie do dnia 31 grudnia 2015 r. W wyniku wykonania przedmiotowej inwestycji strony dokonały protokolarnego przekazania - przejęcia środka trwałego dokumentem PT nr [...] z dnia 15 grudnia 2015r. sporządzonego na podstawie "Porozumienia zawartego pomiędzy Gminą C., a Powiatem W. z dnia 30 września 2014 r." Opisana wyżej czynność formalno-prawna spowodowała, iż przedmiotowa działka weszła w faktyczne i prawne władanie Powiatu W. z dniem 15 grudnia 2015 r. Okoliczność ta nie budzi żadnych zastrzeżeń, bowiem zgodnie z wyżej przytoczonym Porozumieniem Powiat W. przekazał na rzecz Gminy C. kwotę 300.000 zł tytułem współfinansowania przedmiotowej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że strony uzgodniły jeszcze przed złożeniem formalnego wniosku do [...] Urzędu Wojewódzkiego o dofinansowanie zadania, w ramach Programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo - Dostępność - Rozwój", że wybudowany odcinek o długości 443 m będzie drogą powiatową, a zatem nie pozostanie we władaniu Gminy C. Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, iż w grudniu 2015 r. doszło do faktycznego wydania nieruchomości na rzecz Powiatu W., czego niewątpliwym dowodem są dokumenty PT nr 1/12/2015 z dnia 15 grudnia 2015 r. oraz przelew kwoty 300.000 zł stanowiące realizację Porozumienia przez Powiat W.. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu odwoławczego dotyczącym uchybienia przepisowi art. 10 § 1 K.p.a., które według Wojewody nie miało wpływu na wynik sprawy gdy w rzeczywistości "wizja w terenie" przeprowadzona w dniu 13 marca 2015 r. bez udziału Gminy pozbawiła ją możliwości udziału w czynnościach administracyjnych w wyniku których Zarząd Powiatu uzależnia zrzeczenia się odszkodowania pod warunkiem zrealizowania prac określonych w piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 21 września 2016 r., które objęte były wyżej opisaną "wizją w terenie" przeprowadzoną jednostronnie przez pracownika Starostwa Powiatowego co narusza interes skarżącej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, jest ona nietrafna przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca bezpodstawnie domaga się jej uwolnienia od obowiązku uiszczenia przedmiotowego odszkodowania i to w decyzji administracyjnej. WSA podzielił stanowisko organu, że w myśl art. 12 ust. 7 specustawy, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy jednostka samorządu terytorialnego może zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy. Jednostronne oświadczenie tej treści składa się do organu, który wydał decyzję zrid - pod rygorem nieważności - w formie pisemnej. Z kolei, jak wynika z art. 12 ust. 8 specustawy, zrzeczenie się odszkodowania dopuszczalne jest przed wszczęciem postępowania w tym przedmiocie, w jego trakcie, a także po wydaniu ustalającej jego wysokość decyzji. W pierwszym przypadku postępowania odszkodowawczego nie wszczyna się, w drugim umarza, a w ostatnim decyzję odszkodowawczą wygasza się (stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 ab initio K.p.a., w drodze decyzji organu, który w pierwszej instancji orzekł o odszkodowaniu). Gdyby Powiat W. uznał, iż doszło do realizacji wzmiankowanego porozumienia z Gminą C., to - w drodze jednostronnego, pisemnego oświadczenia woli Zarządu Powiatu W., złożonego Staroście W. - może zrzec się odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją. W takim przypadku Starosta będzie właściwy do wygaszenia decyzji odszkodowawczej w oparciu o przepisy art. 162 § 1 pkt 1 ab initio K.p.a. w związku z art. 12 ust. 8 pkt 3 specustawy. Jednakże w niniejszym przypadku Powiat odmawia zrzeczenia się odszkodowania, uzależniając złożenie stosownego oświadczenia woli od dokonania określonych czynności faktycznych przez Gminę. W tym zakresie istnieje spór wybiegający poza ramy niniejszego postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że rezygnacja z odszkodowania jest zależna od woli Powiatu i jego oceny interesu społecznego lub gospodarczego, a nie od przesłanek prawnych, których weryfikacja byłaby przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem przyczyny braku oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania, nie mają wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. W szczególności organ administracyjny nie może zobowiązać Powiatu do wywiązania się ze wzmiankowanego porozumienia i zrzeczenia się odszkodowania. Kwestie praw i obowiązków wynikających z umów wiążących Gminę C. i Powiat W. nie podlegają bowiem regulacji w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z pkt 4 porozumienia z dnia 30 września 2014 r., spory w ramach tej umowy rozstrzyga sąd właściwy ze względu na siedzibę Gminy C.. Jednocześnie w świetle art. 12 ust. 8 pkt 3 specustawy, decyzja odszkodowawcza nie wpływa na możliwość zrzeczenia się odszkodowania. Zatem ewentualny spór przed sądem cywilnym, co do zrzeczenia się odszkodowania za działkę nr [...] - na dzień orzekania w obydwu instancja bezspornie stanowiącą własność Gminy C. - nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do "umorzenia odszkodowania" - czego żądała Gmina - tudzież postępowania, którego przedmiotem jest jego ustalenie. Przepisy "specustawy" przewidują bowiem jedynie rezygnację z odszkodowania, co stanowi jednostronną czynność uprawnionego do jego uzyskania podmiotu publicznego, która dokonana w toku postępowania odszkodowawczego skutkuje jego umorzeniem (art. 12 ust. 8 pkt 2). Natomiast okoliczność, że działka nr [...] stanowi obecnie części nowego przebiegu drogi powiatowej, nie ma wpływu na skutek prawnorzeczowy decyzji podziałowej, jakim było jej przejście ex lege na własność Gminy. Fakt, że inwestycja polegająca na budowie obwodnicy C. obejmowała fragment drogi powiatowej, był znany odwołującej się, jako wnioskodawcy decyzji zrid. Gmina na żadnym etapie procesu inwestycyjnego nie kwestionowała skutków prawnych tej decyzji. Nie doszło przy tym do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji zrid, w zakresie obejmującym przedmiotową nieruchomość. Wynikające z niej prawa i obowiązki nie przeszły także na inne podmioty, ani w drodze aktu stosowania prawa, ani czynności cywilnoprawnej, ani z mocy samego prawa. W efekcie Powiatowi nadal przysługuje odszkodowanie, do zapłaty którego wciąż zobowiązana jest Gmina. Postępowanie nie stało się zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co wyklucza jego umorzenie w tym trybie. W ocenie Sądu I instancji, nie ma także podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania odwoławczego. W szczególności opisane wcześniej oświadczenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie jest ono bowiem rozstrzygnięciem, lecz czynnością cywilnoprawną i jak wynika z ww. przepisów specustawy, zrzeczenie się odszkodowania dopuszczalne jest również po wydaniu decyzji odszkodowawczej. Z kolei fakultatywne umorzenie postępowania jest dopuszczalne jedynie na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (i nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu). Natomiast niniejsze postępowanie wszczęto z urzędu, a nie na żądanie Gminy (kwestia pozostałych przesłanek jest zatem bez znaczenia). Odnosząc się do zarzutu braku udziału strony w wizji lokalnej, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że czynność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Dokumentacja wytworzona w jej trakcie nie stanowiła dowodu na żadną z istotnych okoliczności sprawy. W szczególności biegła oparła się w swoich ustaleniach dotyczących stanu nieruchomości: na treści decyzji zrid (zob. str. 10 i 11 operatu, wyjaśnienia z dnia 30 listopada 2016 r., dotyczące zadrzewienia) oraz wizji lokalnej nieruchomości przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2015 r. na potrzeby wyceny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina C. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie w jakim skarżący wskazuje, że prawidłowo i skutecznie zrealizował Porozumienie nr [...] z dnia 30.09.2014 r. dokonując protokolarnego przekazania środka trwałego wybudowanego odcinka drogi powiatowej nr [...] - w dniu 15.12.2015 r. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, że doszło do uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 K.p.a., które winno uzasadniać jej uwzględnienie jako mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. oddalenie skargi w sytuacji przyjęcia przez Sąd I instancji, iż czynność uznana przez organy obu instancji za dowód z oględzin - wizji w terenie, przy jednoczesnym wadliwym uznaniu, że czynność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz konkretyzowania za nich, czy uzupełniania lub modyfikowania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna powinna, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 P.p.s.a. można ją oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należało od najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego zdaniem autora kasacji, na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie w jakim skarżący wskazywał, że prawidłowo i skutecznie zrealizował Porozumienie nr [...] z dnia 30.09.2014 r., dokonując protokolarnego przekazania środka trwałego – nowo wybudowanego odcinka drogi powiatowej nr [...] w dniu 15 grudnia 2015 r. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowić może przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji , gdyby sporządzono je w taki sposób, że niemożliwą byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje więc wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Kwestionowanie zgodności uzasadnienia z powyższą regulacją nie może służyć podważaniu ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny, jak też dokonanej przez Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy. Tymczasem autor kasacji nie prezentował stanowiska, by niemożliwe było odczytanie z treści uzasadnienia powodów dla których sąd uznał że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uzasadnienie zarzutu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że intencją autora kasacji było zakwestionowanie ustaleń stanu faktycznego oraz wyrażonej w tym zakresie oceny sądu I instancji. Tymczasem, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, poprzez badany zarzut nie da się podważyć przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez sąd ustaleń. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z 85 § 1 K.p.a. i art. 79 § 1 i 2 K.p.a., polegający na wadliwym oddaleniu skargi, mimo że sąd I instancji uznał, że doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 K.p.a w stopniu istotnym dla na wyniku sprawy. O skuteczności zarzutów prawa procesowego nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Autor kasacji nie wykazał, by wskazywane uchybienia miały znaczenie dla wyniku sprawy w stopniu opisanym powyżej. Poczynione w tym zakresie rozważania mają charakter ogólnikowy. Ani decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ani decyzja o odszkodowaniu nie uzależniały przyznania odszkodowania od skuteczności przekazania nowo wybudowanego odcinka drogi powiatowej nr [...], poprawności wykonanych robót budowlanych. Z powołanych decyzji oraz stanowiących podstawę ich wydania przepisów wynika, że przyznane odszkodowanie związane jest z utratą prawa własności wskutek przejęcia gruntów pod realizację inwestycji drogowej. Kasacja nie wskazuje na naruszenie żadnej normy prawa materialnego, która podważałaby powyższe stanowisko. Wobec niezasadności zarzutów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.