II OSK 1698/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2506/11 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. 1 w miejscowości T., gm. Czosnów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Nowodworski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.D., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwalnia na przedmiotową rozbudowę. Organ uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czosnów zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 17 lutego 2004 r. Nr 32, poz. 982), gdyż przedmiotowa działka znajduje się w całości na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego i przeznaczona jest pod tereny leśne oznaczone na rysunku planu symbolem RL. Zgodnie zaś z § 37 planu na terenach leśnych obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną. W toku postępowania Kampinoski Park Narodowy wniósł zastrzeżenia wskazując, że w jego opinii planowane przedsięwzięcie jest niemożliwe do realizacji. Grunty prywatne w rejonie wsi T., w celu zachowania cennych walorów przyrodniczych, zostały przeznaczone do wykupu na rzecz Skarbu Państwa – Kampinoskiego Parku Narodowego. Podkreślił także, że zlokalizowane na przedmiotowej działce stare, opustoszałe od lat obiekty budowlane nie stanowią już istniejącego siedliska rolniczego, a budowa nowego jest w tym miejscu niedopuszczalna. Ponadto inwestor odrzucił propozycję Parku wykupu przedmiotowej działki. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania A.D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że działka, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, położona jest na obszarze terenów leśnych, gdzie występuje zakaz lokalizowania nowej zabudowy kubaturowej poza już istniejącą i związaną z gospodarką leśną. Ponadto przedmiotowa działka została przeznaczona do wykupu przez Skarb Państwa. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wynika, że właścicielka może korzystać z istniejącej zabudowy natomiast nie ma podstaw prawnych do realizacji nowych obiektów. Planowana zabudowa jest niezgodna z przeznaczeniem działki i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.D., zarzucając jej: naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie; art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. przez nieodpowiadające prawu uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, nierzetelne powołanie i nieprecyzyjne wskazanie wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w sposób niebudzący zaufania do organów administracji; art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP przez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, gdyż organ ograniczył się wyłącznie do analizy § 37 planu i pominął inne jego zapisy; naruszenie § 10 i § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że plan ustala zakaz zabudowy kubaturowej dla terenów leśnych, ale położonych poza granicami Kampinoskiego Parku Narodowego; art. 15 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust. 1pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, a w przypadku działki położonej na terenie Parku granice ustawowego korzystania właściciela z jego nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, a także naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że Skarbowi Państwa przysługuje uprawnienie o charakterze wywłaszczeniowym i uznaniu, że działka nr 1 została przeznaczona do wykupu, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie uprzywilejowania parków narodowych w zakresie prawa pierwokupu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 1 położna jest na terenie leśnym oznaczonym na rysunku planu symbolem RL, gdzie występuje zakaz nowej zabudowy kubaturowej poza już istniejącą i związaną z gospodarką leśną. Sąd zaznaczył, że treści § 37 planu nie przeczy treść § 10 planu, który określa zasady ochrony obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego wraz z otuliną obejmującą cały obszar gminy położony poza granicami Parku. Z ustaleń zawartych w § 10 planu wynika zaś, że tereny prywatne położone w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego podlegają wykupowi przez Skarb Państwa na rzecz Parku. Skoro więc przedmiotowe zamierzenie budowlane jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Powoływanie się przez skarżącą na okoliczność, że na tym samym terenie organy w ciągu ostatnich lat wydawały pozwolenia na budowę nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. Każde postępowanie administracyjne zakończone decyzją jest odrębną sprawą w ramach której każdorazowo i indywidualnie dokonuje się oceny materiału dowodowego. Sprawy i stany faktyczne, które skarżąca uważa za tożsame, po dokonaniu analizy przez właściwy organ nie muszą się okazać jednakowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.D. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy części materiału dowodowego zgromadzonego i przedstawionego przez skarżącą; naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy prawidłowo dokonały wykładani zapisów planu, podczas gdy w obu decyzjach taka wykładania nie została przeprowadzona; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedokonanie w uzasadnieniu wyroku pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i niepełny; naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na ustaleniach nieznajdujących podstawy w aktach sprawy, a także naruszenie art. 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja naruszała wskazane powyżej przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: § 10 i § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a przez przyjęcie, że zgodnie z § 37 ust. 2 pkt 4 planu zasady ochrony i kształtowanie ekosystemów leśnych na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego i jego otulinie określa Plan Ochrony Parku, natomiast zakaz zabudowy kubaturowej uregulowany jest w § 37 ust. 2 pkt 3 planu, gdy właściwa wykładania tych zapisów prowadzi do wniosku, iż plan ustala zakaz zabudowy kubaturowej dla terenów leśnych, ale położonych poza granicami Parku oraz przez przyjęcie, że tereny prywatne położone w granicach Parku podlegają wykupowi przez Skarb Państwa na rzecz Parku, podczas gdy nie ma to jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucono też naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a, poprzez przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, ograniczając się wyłącznie do błędnej, zawężającej wykładni prawa miejscowego, pomijając przy tym pozostałe zapisy planu oraz prawa powszechnie obowiązującego, a także nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania określonego w naruszonym przepisie, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a, poprzez przyjęcie, iż wydawanie na tym samym terenie pozwoleń na budowę przez organy nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej przez skarżącą wynika, że na terenie oznaczonym w planie symbolem "RL" były wydawane pozwolenia na budowę innym inwestorom. Nadto zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., w związku z przyjęciem, że gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego pomijając zupełnie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i podlega wykładni jak inne źródła prawa, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i naruszenie art. 140 k.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te de facto nie mają zastosowania w sprawie, a ograniczenia prawa własności mogą wynikać z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z brzmienia zapisów planu wynika, że zasady funkcjonowania na obszarach leśnych w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego określają zapisy ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuzasadnione. Wystarczającym powodem do odmowy zatwierdzenia przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego i udzielenia jej pozwolenia na budowę było stwierdzenie, że obowiązujący dla terenu, na którym znajduje się jej nieruchomość oznaczona jako działka nr 1, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro więc z takiego planu wynika na określonym terenie zakaz konkretnej zabudowy, to do czasu uchylenia lub zmiany planu organy nie mogą wydać pozwolenia na realizację zabudowy. Z zebranego w sprawie materiału wynika w sposób niewątpliwy, że dla miejscowości T. obowiązuje miejscowy plan zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Czosnów nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. Zgodnie z § 37 ust. 1 tego planu dla terenów leśnych oznaczonych symbolem RL rysunku planu ustala się podstawowe przeznaczenie pod zieleń leśną. Natomiast § 37 ust. 2 pkt 3 planu stanowi, że na terenach leśnych obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną. Bezsporne w sprawie jest, że działka nr 1 należąca do skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem RL i jest położona na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego, co przyznaje również autor skargi kasacyjnej na s. 6 jej uzasadnienia. Działka ta jest więc objęta zakazem zabudowy z § 37 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, iż skoro – w myśl § 37 ust. 2 pkt 4 planu – Zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych na obszarze KPN i w jego otulinie określa Plan Ochrony KPN, to zakaz zabudowy wskazany w § 37 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego nie dotyczy terenu KPN. Plan Ochrony KPN reguluje zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych Kampinoskiego Parku Narodowego uzupełniając postanowienia planu miejscowego, lecz zakaz zabudowy na jego terenie wynika z § 37 ust. 2 pkt 3 planu. Zakaz ten wynika też z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) stanowiącego, iż w parkach narodowych i rezerwatach zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Wszystkie podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa są więc nieuzasadnione. Zakaz zabudowy dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej wynika nie tylko z prawa miejscowego uchwalonego zgodnie z przysługującym gminie tzw. "władztwem planistycznym", lecz i z ustawowo regulowanego porządku prawnego. Żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie stanowił podstawy do uwzględnienia żądania skarżącej o udzielenie jej pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie nie mogło być jej udzielone również ze względu na wydane – jej zdaniem – inne pozwolenia na tym terenie. Jeżeli bowiem fakty takie miały miejsce, to było to działanie bezprawne, wymagające odpowiedniej reakcji organów państwowych. Nie uzasadnia to jednak uwzględnienia żądania skarżącej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjna zasada równości obywateli (art. 32 Konstytucji) w żadnym razie nie może być rozumiana tak, że jeżeli w stosunku do jednej osoby wydano niezgodne z prawem pozwolenie na budowę (o ile tak było, czego w tym postępowaniu nie ustalono), to pozwolenie takie powinno być też wydane innej osobie wbrew obowiązującym przepisom. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.